国または公共団体などの行政主体は，さまざまな行政分野において，いろいろな形式の行為を用いて，国民と接触している。このような行政主体と国民との間の法律上の接触関係を，行政上の法律関係という。
行政上の法律関係は，その行為形式からみて，行政主体が，公権力の行使（主として行政行為）により国民と接触する法律関係と，公権力の行使以外の行為形式（主として法律行為）により国民と接触する法律関係とがある。前者を権力的法律関係といい，後者を非権力的法律関係と呼ぶことができる。例えば，租税の賦課，営業の許可，建築の禁止，免許の取消しなどは，前者の例であり，物品の購入，土木請負，国公有普通財産の管理・処分，公企業によるサービスの提供などは，後者の例である。
権力的法律関係は，行政主体としての特有の地位に基づいて成立する法律関係である。それは，行政主体でなくては形成することができない法律関係であるから，私法には全く類をみない性質のものであり，行政の特質に伴う特殊の法的規律，すなわち，公法に支配されるのが原則である。
これに対し，非権力的法律関係は，必ずしも行政主体でなくても，私人でも実現することができる法律関係であるから，たとえ法律関係の一方当事者が行政主体であっても，一般私人の場合と同じく，法律の特別の定めないし特別の事情がある場合を除き，原則として，私法の適用を受けることになる。
行政上の法律関係については，通則的規定がないために，そのよるべき法規の適用上迷いを生ずることが少なくない。民法総則の中には，信義則，権利濫用の禁止，両性の本質的平等（民1条・1条の2）など一般法原理を定めたものや，時効，不当利得，損害賠償，相殺のような一般的法制度や，人の出生，住所，期間計算，送達のように法技術的約束を定めたものがある。このような一般法原理，一般的法制度，法技術的約束は，特別の定めないし特別の事情がない限り，権力的法律関係であると非権力的法律関係であるとを問わず，ひとしく適用される。
判例も，国の公務員に対する安全配慮義務は，信義則上負う義務であるとして信義則の通用を認め（最判昭和50年２月25日民集29巻２号143頁），村の工場誘致施策の変更について信義則の適用を認め（最判昭和56年１月27日），課税処分についても，特別の事情がある場合には，信義則法理の適用を認めている（最判昭和62年10月30日）。また，公共用財産（水路）につき，黙示的公用廃止の要件を厳しく定めたうえで民法による取得時効の成立を認め（最判昭和51年12月24日），貸倒れが発生したのに租税の還付がなされないときは不当利得返還請求ができるとし（最判昭和49年３月８日），教員に対する過払い給与金額相当の不当利得返還請求権と給与請求権との相殺が認められる場合のあることを示唆している（最判昭和45年10月30日）。
このように，一般法原理，一般的法制度，法技術的約束に関する民法の諸規定は，権力的法律関係であると非権力的法律関係であるとを問わず適用されるが，これ以外の私法規定（特に民法の意思表示に関する規定）の適用があるかどうかについては，行政の作用がどのような法形式によって行われているかによって異なってくる。
(1) 行政行為による場合
通説は，行政行為を私法上の法律行為に類推を求め，これを意思表示として捉えている。しかし，私法上の法律行為と行政行為とは，性質上全く異なるものである。私法上の「行為」は，内心の意思の外部的表示であるとされる。したがって，そこでは意思の優位が支配し，行為の効力も常に意思と表示との関係で決せられることになる。すなわち，意思と表示とが完全に一致しているときは，意思表示は有効であり，意思に瑕疵があるとき（詐欺・強迫）は，取り消し得べきものとなり（民96条），意思の欠缺があるとき（通謀虚偽表示・法律行為の要素の錯誤）は，無効となる（同94条・95条）。
しかし，行政行為は，公務員の心理的意思の表示ではなく，法律の執行としての行為である。したがって，そこでは，法律に優位が与えられ，その行為の効力は，常に法令との関係で決せられなくてはならない。例えば，錯誤に基づいてなされた行政行為も，法令に適合している限りは有効であり，法令に違反する場合には，その瑕疵の程度に応じて，ある場合には無効となり，ある場合には取消し得べきものになると解される。
要するに，行政行為にあっては，民法の意思表示に関する規定の適用は，原則的に排除され，行政行為の効力は，行政法固有の瑕疵法則に従って決められるわけである。判例も，虚偽表示に関する民法94条2項，錯誤に関する民法95条は，行政行為に適用がないと判示している（最判昭和28年６月12日，最判昭和29年９月28日）。
しかし，行政行為によって形成される法律状態がすべて公法上の権利または法律関係であるとは限らない。行政行為によって私法上の権利または法律関係が形成される場合（例えば，物権変動）がある。このような私権（私法関係）形成的行政行為においては，民法が適用されることもある。判例のなかには，農地買収処分および未墾地買収処分による国の所有権取得について，民法177条の適用を認めるものもあり（最判昭和39年11月19日，最判昭和41年12月23日。反対，最大判昭和28年２月18日），国税滞納処分としての差押えについて，民法177条の適用を肯定している（最判昭和23年３月31日）。
(2) 行政上の法律行為による場合
この場合は，行政主体としての特有の地位に基づいてなされるわけではなく，私人と同じ立場で意思表示を行うものであるから，原則として，民法の意思表示に関する規定や債権債務に関する規定が適用または類推適用されることになる。例えば，法人の不法行為責任に関する民法44条（最判昭和44年６月24日），表見代理に関する民法110条（最判昭和34年７月14日），金銭債権の消滅時効に関する民法167条（最判昭和41年11月１日，最判昭和44年11月６日，最大判昭和45年７月15日，最判昭和50年２月25日）などは，適用または類推適用される。
しかし，行政上の法律行為といっても，国の行政の一環として行われるものであるから，私法を純粋な形で適用するわけにはいかず，公共性，公正性，透明性の見地から，私法を修正適用すべき場合があることも認めないわけにはいかない。
ところで，私法の適用の有無を決するためには，その行為が行政行為であるか私法上の行為であるかを決めなければならないが，なかにはまぎらわしいものがないではない。例えば，旧国鉄職員の懲戒処分や国有地の払下処分や国営空港の管理行為のごときがそれである。このような場合には，法令がその行為を行政行為として構成し，不服申立てを認めているか，あるいは，事物の本質に即し，私法上に類似の行為があるかどうかによって決するよりほかはない。判例は，前の２つの例については，私法上の行為であるとした（最判昭和49年２月28日，最判昭和35年７月12日）が，国営国際空港の管理については，航空行政権と国の営造物管理権とが不即不離，不可分一体的に行使，実現されているとして，その私法行為性を否定した（最大判昭和56年12月16日）。
国民は，国または地方公共団体の行政権に服するほか，しばしばある法律原因（法律の規定または同意）に基づいて特別な社会的接触の関係に入ることにより特別の義務を負うことがある。従来は，一般に，前者を一般権力関係と呼び，後者を特別権力関係（または特別義務関係）と呼んできた。特別権力関係の例としては，@公務員の勤務関係，A営造物（国公立大学・病院など）利用関係，G特許企業者（電気・水道・鉄道事業者など）に対する監督関係，C公共組合（土地区画整理組合など）における組合員の関係などが，それであるとされた。
しかし，この特別権力関係の観念は鋭い批判を受け，現在では，もはやこの観念を維持する実益がないほど修正されてきている。そこで，ここでもこの言葉をやめ，特別の公法関係と呼ぶことにする。
従来，特別権力関係という観念を構成する実益は，一般権力関係におけると異なり，その分野では法治行政の原理が排除されるとすることにあった。すなわち，@特別権力関係の設定については，法律の形式によらず，命令・規則をもって足りるとされ，A包括的支配権（規則，命令，懲戒権）に基づき，人権制限が可能であり，かつ，幅広い裁量が認められ，B特別権力の行使にかかる行為藍督・懲戒処分など）については，司法審査が排除されると考えられていた。
しかし，右@については，現在，国家公務員法はじめすべて法律の形式で接触関係が設定されている。Aの点についても，憲法が保障する基本的人権は尊重されなければならないし，Bについても，公の勤務関係を運営関係（指揮監督関係）と身分関係（分限・懲戒処分など）とに区別し，身分関係については司法審査の対象とされているし，その他の特別権力関係上の措置も，それが法律上の争訟に該当する限り，司法審査を拒否するいわれはない。このように，現在では，特別権力関係においても法治行政の原理が浸透しているから，この観念を維持するだけの実益に乏しくなっている。
最高裁も，かつては特別権力関係という言葉を使っていたが，最近では，この言葉をやめ，現業国家公務員の「勤務関係は，基本的には，公法的規律に服する公法上の関係である」としている（最判昭和49年７月19日）。なお，国家公務員に対する国の安全配慮義務違背に基づく損害賠償請求を認めた最高裁判例（最判昭和50年２月25日）は，公務員関係を雇傭契約として捉えているようにも解される。
法律の規定または本人の同意により特別の公法関係に入った者は，その関係の設定目的に照らし，その基本的人権に対し必要かつ合理的な制限が加えられることはやむを得ない。この制限が必要かつ合理的なものであるかは，制限の必要性の程度と制限される人権の内容，これに加えられる具体的制限の態様との較量のうえに立って決せられなくてはならない（最大判昭和45年９月16日，最大判昭和58生６月22日）。例えば，未決勾留により拘禁された者に対し喫煙を禁止し，在監者の文書・図書の閲読を制限するなどの自由の制限は，必要かつ合理的なものということができよう。
これは，例えば，@許認可の申請のように，行政庁に対して何らかの行為を求め（行為申請），または，A納税申告のようにそれ自体で独立に法的意義を有する私人の行為（単独行為）のことである。従来，選挙の投票，直接請求などを含め，包括的に「私人の公法行為」の概念で呼ばれていたが，ここではこれを除外することにする。
許認可などの規制行政や，生活保護給付・補助金交付決定などの保護助成行政が増大し，かつ，行政に対する国民の参加，協力が要請されるに従い，願，申請，申告，届などの行政庁に対する私人の行為の重要性が高まってきている。
行政庁に対する私人の行為については，通則的規定がないので，法令に別段の定めがない限りは，一般法理上の見地から，これを決するほかはない。
(1) 私人の公法行為についても，意思能力，行為能力を必要とする。意思能力を欠く者の行為は無効である。行為能力については，法令において，一定の年齢制限や欠格事由を定めるものがある（道交88条，医師3条，質屋3条）。
(2) 私人の公法行為は，官署に到達した時にその効力を生ずるのが原則である。届出は，法令に定められた形式上の要件に適合している場合には，提出先である機関の事務所に到達したときに，当該届出をすべき手続上の義務が履行されたものとする（行手37条）。申請にかかる行政行為が覊束行為であるときは，競願関係にある先願者に対して許可が与えられなければならない（最判昭和47年５月19日）。例外として，法令上発信主義がとられていることもある（行審14条4項，鉱業27条）。
(3) 私人の公法行為において私人の意思の欠鉄または瑕疵がある場合には，民法が類推適用されると解される。ただし，納税申告のようにそれ自体で税額を確定させる効力を有し（税通15条・16条），かつ，これに対する不服については別に更正の請求の途が開かれているものについては，「その錯誤が客観的に明白且つ重大であって」，更正の請求「以外にその是正を許さないならば，納税義務者の利益を著しく害すると認められる特段の事情がある場合でなければ」，更正の請求「によらないで……錯誤を主張することは，許されない」（最判昭和39年10月22日）。この判決は，更正の請求期間が１か月というきわめて短期であった時代に下されたものであるから，更正の請求期間が１年に延長された（税通23条1項）現在，なお維持されるかどうかは疑わしい。ただし，下級蕃は，この判決を踏襲し，特段の事情の有無について審理している。
(4) 私人の公法行為がそれ自体で独立に法的意義を有する行為（単独行為）でない場合（行為申請の場合）には，私人の公法行為に対して行政行為がなされ，それが有効に成立する前においては，これを撤回することは，原則として自由である。ただし，行政行為がなされる前でも，私人の公法行為を撤回することが信義に反すると認められるような特段の事情がある場合には，その撤回は許されない（最判昭和34年６月26日）。
(5) 私人の公法行為が無効であるときは，これに基づいてなされた行政行為も無効となる（最大判昭和32年７月20日）。
(6) 私人の公法行為に対して行政行為がなされた後，その行政行為が取り消された場合には，その私人の公法行為は，却下などの措置をまつまでもなく，当然その効力を失う（最判昭和42年９月26日）。
(7) 私人の公法行為（申請）が取り下げられたときは，申請に基づく行政行為は瑕疵を帯びるに至る（最判昭和36年４月21日）。