１ 集会の自由（一）意 義多数人が政治・経済・学問・芸術・宗教などの問題に関する共通の目的をもって一定の場所に集まることを集会と言う。集会する場所は，公園・広場などの屋外のものから公会堂など屋内のものにわたる。特定の場所でなくても，集団行進，集団示威運動（デモ行進）のような，場所を移動する場合を含めて考える説が有力である。集会の自由は，表現の自由の一形態として，重要な意義を有する。判例も，「集会は，国民が様々な意見や情報等に接することにより自己の思想や人格を形成，発展させ，また，相互に意見や情報等を伝達，交流する場として必要であり，さらに，対外的に意見を表明するための有効な手段であるから，憲法21条1項の保障する集会の自由は，民主主義社会における重要な基本的人権の一つとして特に尊重されなければならない」，と述べている（最大判平4.7.1）。 （二）限 界しかし，集会の自由は，多数人が集合する場所を前提とする表現活動であり，行動をともなうこともあるから，他者の権利ないし利益と矛盾・衝突する可能性が強く，それを調節するために必要不可欠な最小限度の規制を受けることは，やむを得ない。この点で，公安条例による規制のほか，次の２つの場合が問題となる。(1) 第一は，公共施設の使用拒否が許される限度である。 公共施設は管理権者の許可を受けなければ使用できない。しかし，公共施設を使用して集会することは憲法で保障された国民の権利・自由であると解すべきであるから，使用目的を維持するため必要不可欠な限度での許可制をとること自体は違憲とは言えないとしても，利用の許否は管理権者の単なる自由裁量に属するものではない。地方公共団体の施設について，地方自治法が，「正当な理由がない限り，住民が公の施設を利用することを拒んではならない」とし，「住民が公の施設を利用することについて，不当な差別的取扱いをしてはならない」と定めているのは（244条2項・3項），その趣旨を明らかにしたものと言うことができる（なお，何が「正当な理由」かは，同法244条の2第1項に基づき，それぞれの地方公共団体が条例によって定める）。 この点は国の公共施設についても同様である。かつてメーデー記念集会のため皇居前広場の使用の許否が争われた事件で，最高裁も，「管理権者は，当該公共福祉用財産〔後に公共用財産と改称〕の種類に応じ，また，その規模，施設を勘案し，その公共福祉用財産としての使命を十分達成せしめるよう適正にその管理権を行使すべきであり，若しその行使を誤り，国民の利用を妨げるにおいては，違法たるを免れない」と述べている（最大判昭28.12.23）。 このような観点から考えると，公共施設（市民会館）の使用許可の申請を，条例の定める「公の秩序をみだすおそれがある場合」に該当するとして不許可にした処分の違憲・違法が争われた事件で，最高裁が，右事由は，「本件会館における集会の自由を保障することの重要性よりも，本件会館で集会が開かれることによって，人の生命，身体又は財産が侵害され，公共の安全が損なわれる危険を回避し，防止することの必要性が優越する場合をいうものと限定して解すべき」だとし，その危険性は，客観的事実に照らして，「明らかな差し迫った危険の発生が具体的に予見されることが必要である」と判示したのは（最判平7.3.7），妥当と評されよう。 もっとも，「多数の暴力主義的破壊活動者の集合の用に供され又は供されるおそれがある工作物」の使用を運輸大臣が禁止することができる旨定める特別立法（いわゆる成田新法）を単純な比鮫衡量の基準を用いて，「公共の福祉による必要かつ合理的なものである」とした判例もある（最大判平4.7.1）。これは，許可制にかかわる市民会館事件と事案が大きく異なるからであろう（基準が緩やかすぎるとの批判もある）。 (2) 第二は，暴力主義的破壊活動を行った団体に対して，一定の期間・場所につき，集会ないし集団行進・集団示威運動を禁止することの許否である。学説では，破壊活動防止法（昭和27年法240号）が，「継続又は反覆して将来さらに団体の活動として暴力主義的破壊活動を行う明らかなおそれがあると認めるに足りる十分な理由があるとき」に限定しているものの，公安審査委員会に禁止の権限を与えているのは（5条1項1号），違憲の疑いがあるとする意見が有力である。 ＊ 泉佐野市民会館事件 地方自治法244条にいう公の施設である市民会館の使用許可の申請を市民会館条例の規定に基づき不許可処分にした事件。最高裁は，公共施設の管理者が「利用を不相当とする事由が認められないにもかかわらず利用を拒否し得るのは，利用の希望が競合する場合のほかは，施設をその集会のために利用させることによって，他の基本的人権が侵害され，公共の福祉が損なわれる場合に限られる」とし，このような制限が必要かつ合理的なものとして肯認されるかどうかは，集会の自由の重要性と，集会によって侵害されることのある他の人権の内容や侵害の発生の危険性の程度等を較量して決せられる，という比鮫衡量の基準を示したうえで，市民会館条例7条1号は本文に述べたような合憲限定解釈を加えれば憲法21条，地方自治法244条に違反しない，と述べ，かつ，本件不許可処分は，集会の目的や主催団体の性格そのものを理由とするものではなく，客観的事実からみて，「グループの構成員だけでなく，本件会館の職員，通行人，付近住民等の生命，身体又は財産が侵害されるという事態を生ずることが，具体的に明らかに予見されることを理由とするものと認められる」から，違憲・違法ではないと判示した。 ２ 集団行動の自由（一）性 質集団行動（集団行進，集団示威運動〔デモ行進〕）の自由は，「動く公共集会」として集会の自由に含まれるとみる見解が有力であるが，憲法21条の「その他一切の表現の自由」に含まれるとみることもできる。いずれにせよ，憲法21条によって保障されていることは疑いない。ただ，集団行動は，純粋の言論と異なり，一定の行動をともなうものであるから，とくに他の国民の権利・自由との調整を必要とする。したがって，集団行動の自由は，純粋の言論の自由とは異なった特別の規制に服する。もちろん，その規制は目的が必要不可欠なもので，手段が必要最小限度のものでなければならない。 （二）公安条例集団行動の自由の規制としてその合憲性が激しく争われたのは，各地の地方公共団体によって制定されている公安条例である。たとえば，東京都公安条例は，「道路その他公共の場所で集会若しくは集団行進を行おうとするとき，又は場所のいかんを問わず集団示威運動を行おうとするときは，東京都公安委員会の許可を受けなければならない」（1条）と定め，集会，集団行進，集団示威運動について公安委員会の許可を要するものとしている。このような公安条例が合憲であるためには，第一に，規制の主たる目的が，公衆の道路・公園等の利用という社会生活に不可欠な要請と衝突する可能性や集会の重複・競合による混乱を惹起する可能性を回避するための事前の調整を行うもの（交通警察）であることを要する。その点で，東京都公安条例の趣旨をもっぱら治安維持にあるとみてそれを合憲とした最高裁判決には，強い批判が寄せられた。 第二は，規制の目的をこのように考えるならば，規制の手段は，原則として，いわゆる届出制で足りると解すべきである。届出制は，集団行動それ自体はまったく自由であるという前提をとること，その自由を行使するには公安委員会に通知すれば足りること，公安委員会はそれを原則として受理する義務を負い，ただこれに対応する交通整理等の措置を講ずることが認められるにとどまること，などの要件から成り立っている制度である。したがって，許可制をとる公安条例の場合は，条例の内容が，実質的には届出制と言ってもよいほど許可基準が明確かつ厳格に限定されたもので，裁判による救済手続も整っていることが，必要である。 ＊ 許可制 この制度は，許可の対象である行為が国民の自由に属するという前提に立つ点では届出制と異ならない。しかし，その行為を野放しにすると弊害が生じるので，許可を受けなければ当該行為を行うことができないという禁止の網を一般的にかぶせておき，その行為を行わせても弊害が生じない特定の場合に，個別的に禁止を解除して当該行為を行うことを許す処分を行う，という制度である点で，届出制と異なる。ただ，もっぱら公物管理権に基づいて公共用財産の使用許否を決する許可制の場合は，管理権者の自由裁量は著しく制限されるが，社会公共の安全と秩序の維持を目的として行われる警察許可の趣旨が含まれている場合には，行政庁の裁量的判断がはたらく。したがって，許可基準が明確で規制が必要最小限度であることを要する。その点で，新潟県公安条例事件において最高裁が，@集団行動を一般的な許可制を定めて事前に抑制することは許されない，Aしかし，特定の場所または方法につき合理的かつ明確な基準のもとで許可制をとることは憲法の趣旨に反しない，Bさらに，公共の安全に対して明らかな差迫った危険を及ぼすことが予見されるときは許可しない旨を定めることができる，という原則を打ち出したこと（最大判昭29.11.24）が，注目される。 ＊＊ 東京都公安条例事件 東京都公安条例の合憲性が争われた事件。最高裁は，集団行動の特性について，集団の潜在的な力は「甚だしい場合には一瞬にして暴徒と化」すとし，これは「群集心理の法則と現実の経験に徴して明らかである」と説き，このような立場から，許可の基準（とくに新潟県公安条例判決の言うAの基準）が明確性を欠き許否の認定が公安委員会の裁量に委ねられており，かつ，問題点（たとえば，許可・不許可の処分がないときの許可推定条項などの救済規定を置いていない）の多い条例であるにもかかわらず，「公共の安寧を保持する上に直接危険を及ぼすと明らかに認められる場合の外は，これを許可しなければならない」という規定（3条）によれば，「不許可の場合が厳格に制限されている」ので，「実質において届出制とことなるところがない」と解し，合憲とした（最大判昭35.7.20）。これは有力説により強弁と批判された。 この判決以降は，@条例に付加した条件が，条件として許される限界を逸脱するから，その条件に違反した部分は無罪であるとか，A条例もそれに付された条件も合憲であるが，条件に違反したとされる行為が可罰的違法性を欠くから無罪であるとか（例，東京地判昭42.5.30），いうような手法によって救済を図ろうとする多数の下級審判決が現われた。 （三）道路交通法による規制集団行動の自由は，公安条例を有しない地域でも，道交法77条1項4号に言う「一般交通に著しい影響を及ぼすような通行の形態若しくは方法により道路を使用する行為又は道路に人が集まり一般交通に著しい影響を及ぼすような行為」の１つとされ，同法の規制（所轄警察署長の許可）を受ける。公安条例の存する地域では，道交法との二重の規制もありうる。判例は，道交法77条2項は「明確かつ合理的な基準を掲げて道路における集団行進が不許可とされる場合を厳格に制限しており」，同法の許可制は「表現の自由に対する公共の福祉による必要かつ合理的な制限として憲法上是認される」と判示した（最判昭57.11.16）。学説には，新潟県公安条例判決の示した基準（前出A）を充たすかどうか，疑問とする意見も強い。３ 結社の自由（一）意 義多数人が集会と同じく政治，経済，宗教，芸術，学術ないし社交など，さまざまな共通の目的をもって，継続的に結合することを結社と言う。この自由が他の条文で重ねて保障されている場合もある（宗教団体につき20条，労働組合につき28条）。政党の憲法上の根拠は21条にある。結社の自由は，団体を結成しそれに加入する自由，その団体が団体として活動する自由はもとより，団体を結成しない，もしくはそれに加入しない，あるいは加入した団体から脱退する，という自由をも含む。もっとも，弁護士会・税理士会・公認会計士協会などのように，専門的技術を要し公共的性格を有する職業の団体については，当該職業の専門性・公共性を維持するために必要で，かつ，当該団体の目的と活動が会員の職業倫理の向上や職務の改善等を図ることに限定されていることを理由として，強制設立・強制加入制をとることも許されている。労働組合に組織強制ないし団結強制が認められるのは，団結権という権利の特殊性に由来する。ただし，組合加入・脱退は労働者の自由意思に委ねられねばならない。 結社の自由や団結権に基づいて結成された団体は，内部統制権を有するが，無条件ではない（たとえば，労働組合が特定の候補者を支持する政治活動を行うことは認められるが，それに対抗して立候補した組合員を，勧告または説得の城を超え除名することは，許されない。最大判昭43.12.4。法人と会員の権利の関係につき，第五章四２参照）。 （二）限 界集会の自由と同じく一定の内在的制約に服する。たとえば，犯罪を行うことを目的とする結社が許されないことは，よく挙げられる例である。また，「憲法秩序の基礎を暴力により破壊することを目的とする結社」も，保障の対象とならないと抽象的には言える，と説かれることもある。しかし，「憲法秩序の基礎」という過度に広汎で不明確な原則をもち出して結社の自由を規制する試みは，規制の対象，理由，方法，時期などのいかんにもよるが，一般的には，かえって憲法を支える立憲民主主義の崩壊につながるおそれが大きい。冷戦下のアメリカで，暴力による政府の転覆または破壊を唱道する結社を組織したり，その目的を知りながら会員になったりすることを禁止する旨の法律の合憲性が激しく争われたことが想起される。わが国の現行法で最も問題になるのは，破壊活動防止法である。先述の集会の自由等の制限に続いて，公安審査委員会が当該団体の解散の指定を行うことができる旨定めている（7条）。 「団体の活動として暴力主義的破壊活動を行う明らかなおそれ」を理由に，機関誌活動や集会の自由の制限に加えて，結社の存在そのものを否定することまで認めることには，異論が有力である。 |