憲法

国会の組織と活動

　国会は，衆議院と参議院によって構成される（憲法42条）。各国の議会は，一院制をとるものと二院制をとるものとが相半ばするが，日本国憲法は，マッカーサー草案の一院制を改め，西欧型民主政の主流にならい，かつ，明治憲法の伝統を受けついで，二院制を採用した。二院制は，通常，民選議員によって構成される下院と，上院からなる。上院の構成は，①貴族院型（例，明治憲法），②連邦型（例，アメリカ），③民主的第二次院型（例，第三・第四共和制フランス）に大別され，わが国の参議院は③の型に属する。

（二）存在理由

　民主政にとっては，国民の意思を代表する機関は１つで足りるはずであるのに，第二院が設けられる理由としては，①議会の専制の防止，②下院と政府との衝突の緩和，③下院の軽率な行為・過誤の回避，④民意の忠実な反映，などが挙げられている。第二院の組織が，貴族院型から連邦型・第二次院型へ移行するという趨勢にともない，第二院の主要な存在理由は，①，②から③，④へと移ってきている。

（三）両院の関係

　衆議院と参議院の相互の関係について，日本国憲法は，内閣不信任決議権（69条），予算先議権（60条1項）などを特別に衆議院に認め，法律・予算の議決，条約の承認および内閣総理大臣の指名の場合において衆議院の優越を認めている（59条・60条・61条・67条）。
　法律案，予算および条約，内閣総理大臣の指名などについて両議院の意見が対立した場合に，妥協案の成立をはかるため，両院協議会が設けられる（詳細については，国会法84条～98条参照）。

＊予算先議権
　19世紀の立憲君主制の時代から，予算は結局は国民の負担に帰するので，その使途に強い関心をもつ国民を直接代表する衆議院が先に審議する権限を有する，と考えられてきた。日本国憲法では，両議院とも公選の建前をとるが，議員の任期が異なり（45条・46条），かつ衆議院にのみ解散制度が存在し，衆議院のほうが国民意思をより直接に代表する機関であるので，これに予算先議権を認めたと解される。

＊＊法律上の優越性
　この例として，国会の臨時会・特別会の会期の決定，国会の会期の延長（国会法13条），会計検査院の検査官の任命に対する同意（会計検査院法4条）などがある。

２　選挙制度

　国会議員は選挙によって選出される。選挙区，投票の方法などの詳細は，公職選挙法で定められている。

（一）選挙区

　選挙人団を区分するための基準となる区域を言う。小選挙区（１人の議員を選出する選挙区）と大選挙区（２人以上の議員を選出する選挙区）に分けられる。わが国の衆議院議員選挙は，１つの選挙区から３人ないし５人の議員を選出する制度へ中選挙区制と呼ばれるが，正確には大選挙区制の一種である）を長年採用してきたが，平成６年（1994年）の政治改革立法の一環として，比例代表制を加味した小選挙区制をとるに至った（定数500人［平成12年（2000年）の改正で480に変更］のうち，300人を小選挙区，200人［平成12年（2000年）の改正で180に変更］を比例代表によって選出する。公選法4条1項・12条1項・13条）。また，参議院議員選挙については，戦後から，各都道府県を単位とする地方区と，全国を１選挙区とする全国区を採用してきたが（いずれも単記投票），昭和57年（1982年）の改正で全国区制が名簿式比例代表制に改められ，従来の地方区選出議員は選挙区選出議員，全国区選出議員は比例代表選出議員と呼ばれるようになった（定数252人［2000年の改正で242に変更］のうち，前者が152人，後者が100人である［2000年の改正で前者を146，後者を96に変更］。公選法4条2項・12条2項・14条）。

＊選　挙
　憲法は，議員の任期満了または解散により新しく議員を選出するために行われる選挙を広く総選挙と呼んでいるが（7条4号），公職選挙法は，衆議院の場合だけを総選挙と言い，参議院議員の任期満了にともなう選挙（半数改選）は通常選挙と呼んでいる（31条・32条）。

＊＊全国区制の改正問題
　公選の原則の中で両議院を異質的に構成するために，戦後の選挙法で考案された参議院の全国区制は，①参議院が選挙の回を重ねることに政党化したため，全国区制に衆議院と異なる構成の議院を組織する機能を期待することが困難になったこと，この結果，参議院は衆議院の「出店」ないし「カーボンコピー」と言われるようになり，独自性が稀薄になったこと，②官僚・労働組合の出身者のように組織のバックがないと当選が難しくなり，参議院が利益代表化してきたこと，③莫大な選挙費を必要とすること，④選挙民が多数の候補者の中から１人を適切に選択して投票することは容易でないこと，など多くの問題が生じ，長年の議論の末，改正された。しかし，参議院について政党化を促進する比例代表制を採用することは，衆議院の選挙制度と考えあわせると，両院制の妙味を生かすうえで大きな問題である。［なお，参議院の比例代表制は当初は拘束名簿式であったが，2000年（平成12年）の改正で非拘束名簿式に変更された。拘束名簿式においては，政党が予め順位をつけた候補著名簿を提出し，その順位に従って当選人が決定されるが，非拘束名簿式においては，名簿上の候補者の順位は予め決められておらず，各候補者の得票数に応じて決定される。］

（二）代表の方法

　選挙区と投票の方法の組み合わせにより代表の方法が変わり，議会への民意の反映のしかたが異なってくる。代表の方法としては，①選挙区の投票者の多数派から議員を選出させようとする多数代表制（小選挙区制のほか，大選挙区完全連記投票制），②投票者の少数派からの議員の選出を可能とする少数代表制（大選挙区〔いわゆる中選挙区を含む〕単記投票制のほか，大選挙区制限連記投票制）がある。多数代表制は，多数派の議席独占を可能にし，多くの死票も出る。少数代表制には，少数派からの議員の選出に確実な保証はなく，いわゆる同志討ちの問題も生じる。その他の代表の方法として重要なのが，③多数派，少数派の各派に対して，得票数に比例した議員の選出を保障しようとする比例代表制である。小選挙区制と比例代表制とを組み合わせた制度もある。これは，議員定数を小選挙区と比例代表区に２分し，選挙人は，前者については候補者個人に，後者については政党の提出した名簿に，投票する制度を言う（わが国では，２つの選挙区の選挙が重複立候補はあっても，それぞれ独立に行われる場合を並立制と呼び，比例代表制による選挙で各政党の獲得議席数が決定され，その数の枠内で小選挙区制の当選人を優先的に議員とする，ただし，その数が枠を超えた場合は加算される，というドイツで行われている比例代表制中心の制度を併用制と呼んでいる。もっとも，並立制は日本の現行制度のように，小選挙区制が中心となる）。

＊比例代表制の方法
　当選に必要かつ十分な基数の定め方と，基数を越えた票（死票）を他の候補者に移譲する方法との結びつき方によって，種々の方法があるが，①単記移譲式と②名簿式に大別される。①は，選挙人が候補者に順位をつけて投票したものを，第一順位から計算して基数に達した者を当選人とし，その死票を順位に従って移譲するという制度で，選挙人に選択の自由を認める長所はあるが，手続が複雑で国政選挙では実行は難しい。②は，選挙人に政党その他の政治団体が順位を付して作成した候補者名簿に投票させ，各名簿の得票数に応じて当選者数を決定する制度（拘束名簿式）が一般的である。当選基数の定め方によって計算の方法は異なる。名簿式に選挙人の選択の自由を加味する（票の移譲はしない）制度もある。

（三）選挙制度の比較

　いかなる選挙制度が望ましいかは，国により政治の制度や伝統などが異なるので，一概には言えない。したがって，それぞれの国の政治・社会の具体的な環境との関係を深く考慮することなく，「多数代表は二党制を生み政治の安定をもたらすが，比例代表は政党を破片化し政権を不安定にする」とか，「小選挙区制の選挙では次期政権をどの政党に委ねるかが争われるので，政党中心の政策論争が盛んになる」とか，いう類いの公式を一般化して割り切るのは，きわめて問題である。ただ，選挙制度の当否の判断にあたって，①政治を安定させるという安定政権の論理と，②国民の意思を公正かつ効果的に国会に反映させるという民主的代表の論理，の２つがとくに考慮されなければならないことは確かである。そして①の点では，二大政党制の傾向を助成する機能をいとなむ小選挙区制に優れた側面も認められるが，比例代表制も多元的な国民意思を均衡させることによって，安定の前提条件を整える役割を果たす場合が少なくないことに，注意すべきである（イギリス・フランスを除く西欧諸国は何らかの形の比例代表制をとっている）。しかし，小選挙区制は，②の点に大きな問題があり（第三党以下の少数党にきわめて不利に働く），イギリスのような社会の均質性の度合が比較的に強いところではともかく（そこでも近時多くの問題が指摘されているが），国民の価値観が多元的に分かれている国においては，適切ではない。もっとも，小選挙区制でも，２回投票制の場合は別である。比例代表制（とくに厳格な拘束名簿式）の下では，名簿に登載される候補者の順位が党幹部の決定に委ねられ，党内規律が強く，選挙民の選択の自由がなくなるので，場合によると，政治への関心が薄れるおそれも生じる。

＊小選挙区２回投票制
　１回目の投票で過半数を獲得した候補者がいない場合には，２回目の投票を行う制度。伝統的にフランスで用いられているが，２回目の投票では相対多数の得票候補者が当選人とされるので，政党間の選挙協力が必要となる。１回投票制と異なり，多党制をもたらす傾向があると言われる。

３　国会議員の地位

　国会議員は，全国民の代表者としてきわめて重要な権能を行使するので，多くの特典が認められている。古くから諸国の法制にほぼ共通してみられるのは，次の２つである（地方議会議員には認められない）。

（一）不逮捕特権

　憲法50条は，「両議院の議員は，法律の定める場合を除いては，国会の会期中逮捕されず，会期前に逮捕された議員は，その議院の要求があれば，会期中これを釈放しなければならない」と定める。この特権の保障の目的には，①議員の身体の自由を保障し，政府の権力によって議員の職務の執行が妨げられないようにすることと，②議院の審議権を確保すること，の２つがある。いずれか一方に限定するのは，諸外国の考え方を参考にして考えると，狭きに失する。
　「法律の定める場合」とは，院外における現行犯の場合（不当逮捕の可能性が少ない）と，議員の所属する議院の許諾のある場合である（国会法33条・34条）。

＊期限付逮捕許諾
　逮捕は許諾するがそれを一定の期間に制限する期限付許諾が認められるか否かについては，見解が分かれる。多数説は，①不逮捕特権保障の目的を，不当な逮捕から議員の人権が侵害される危険を防ぐこと（本文①の目的）にあると解しつつ，②逮捕許諾の請求に対して議院はそれを全面的に拒むことができる以上，期限または条件をつけることも必ずしも違法ではない，とするが，①の解釈をとる以上，②は認められず，許諾は無条件でなければならない，という説も有力である。特権保障の目的を審議権の確保に重点を置いて考える立場は，期限付逮捕許諾は許される，という解釈と結びつく可能性が大きい。東京地決昭29.3.6は梢極説をとる。それが妥当な解釈であろう。

（二）発言の免責特権

　憲法51条は，「両議院の議員は，議院で行った演説，討論又は表決について，院外で責任を間はれない」と定める。この規定の目的は，議員の職務の執行の自由を保障することにある。したがって，特権の保障は，厳密な意味の「演説，討論又は表決」に限定されない。議員の国会における意見の表明とみられる行為や，職務行為に付随する行為にも及ぶ。もっとも，暴力行為はそれに含まれない。なお，「責任」は，民事・刑事の責任のほか，弁護士等の懲戒責任をも含むが，政党が党員たる議員の発言・表決について，除名等の責任を問うことは，差しつかえない。また，議員が職務と無関係に違法または不当な目的をもって事実を摘示し，あるいは，あえて虚偽の事実を摘示して，国民の名誉を毀損したと認められる特別の事情がある場合には，国家賠償法1条1項に基づいて，国の賠償を求めることができる場合もある，と解される（最判平9.9.9）。

＊議院の告発の要否
　かつて第一次国会乱闘事件（東京地判昭37.1.22）と第二次国会乱闘事件（東京地判昭41.1.21，東京高判昭44.12.17）で，議員の職務行為に付随して行われた犯罪（暴力行為）について，その訴追に議院の告発が必要か否か争われた。議院の自律権を尊重し積極に解する説も有力であるが，それは新しい特権を議院に認めることになり，妥当ではない。右判決も消極に解する。

４　国会の活動

（一）会　期

(1) 国会が憲法上の権能を行使するのは，一定の限られた期間である。この期間を会期と言う。会期として，日本国憲法は，常会（毎年１回定期に召集される会），臨時会（臨時の必要に応じて召集される会），特別会（衆議院が解散され総選挙が行われたのちに，召集される会）の３つを区別している（52条・53条・54条1項）。会期の延長は，常会については１回，臨時会と特別会については２回に限り，両議院一致の議決で認められる（国会法12条）。
　各会期は独立して活動するのが建前で，会期中に議決されなかった案件は後会に継続しないとする会期不継続の原則が，国会法で定められている（68条）。この原則は，国会法で定められた原則であるから，諸外国にならって，総選挙から総選挙までを１つの「立法期」ないし「選挙期」と考え，その間の１つひとつの会期を独立して考えない制度に改めることは，可能である。

(2) 会期制をとって国会の活動できる期間を限定すると，会期を延長しなければならない場合が生じる。この延長をめぐって起こりがちな混乱を避けるため会期の数を増やしたり，会期の長さを長期化したりすれば，常設制（国会が活動期間を自由意思で決定できる制度）と変わらなくなる。しかし常設制には，①政党間の争いが激化し，②議会での討論が国内の政治的動揺を永続化させ，③立法が多くなり，④行政能率を低下させる，などの問題点が指摘されている。そこで，会期延長をめぐる国会の混乱に対処するために，会期不継続の原則をあまり厳格に適用しないで，議案の後会継続を認めるとともに（国会法68条但し書は，常任委員会および特別委員会が各議院の議決でとくに閉会中審査した「議案及び懲罰事犯の件」に限り，後会に継続するものとする），会期延長については，少なくとも主要政党が一致した場合に限って認めるという慣行を確立することが望ましい。

＊臨時会
　会期制をとる国では，通常，常会のほかに臨時会を認める。ただ日本国憲法では，国会の実質的な召集権は内閣にあるので（7条2号），会期について少数派の意向を尊重するため，ワイマール憲法などの例にならい，「総議員の４分の１以上の要求があれば，内閣は，その召集を決定しなければならない」と定めている（53条後段）。したがって，臨時会の召集要求があった場合，内閣が議案の準備が整っていないとか，その他政治的な理由で召集を不当に延期することは，制度の趣旨に反するであろう。かつて「国会閉会の翌日から50日以内は要求書を提出できない」旨の制約を設ける国会法改正案の提案があったが，こういう制限を加えることも憲法上認められないと解される。

＊＊案　件
　議院において審議の対象となるすべての事項。議案（通常，案を備え議院の議決の対象となるもの。内閣不信任決議案のように，一院の議決の原案も含まれる）と動議（通常，案を備えることを要しないもので，議事運営上必要な事項に関し議員が発議し，討論採決に付されるもの。たとえば，議案修正の動議，議員を懲罰委員会に付する動議，会議の公開を停止する動議など）のほか，請願も含まれる。

（二）緊急集会

　衆議院が解散されて総選挙が施行され，特別会が召集されるまでのあいだに，法律の制定・予算の改訂その他国会の開会を要する緊急の事態が生じたとき，それに応えて国会を代行するのが参議院の緊急集会の制度である。

(1) 緊急集会は内閣のみ求めることができる（憲法54条2項）。集会の手続，集会中の議員の不逮捕特権，議員の議案発議・請願の権能，終会の宣告などについては，具体的に国会法で定められている（99条以下）。

(2) 緊急集会でとられた措置は，臨時のもので，「次の国会開会の後10日以内に，衆議院の同意がない場合には，その効力を失ふ」（憲法54条3項）。

（三）会議の原則

(1) 定足数
　合議体が活動するために必要な最小限の出席者の数を定足数と言う。合議体として会議を開いて審議を行うために必要な議事の定足数と，合議体としての意思を決定するために必要な議決の定足数とがある。日本国憲法は，明治憲法（46条）と同じく，議事・議決の定足数を「総議員」の３分の１と定める（56条1項）。
　総議員の意味については，①死亡，辞職，除名等により欠員となった者を含めると，欠員者が議事・議決に一定の態度をとったのと同じ効果が生じ妥当でないので，欠員者を差し引いた現に在任する議員数であるとする説と，②定足数を定める趣旨は少数の議員で事を決することを防止することにあるので，諸外国に比べ比較的緩やかな３分の１を定足数とする日本国憲法の下では，厳格に法定の議員数であると解すべきだとする説が，対立している。両議院の先例は②説に従っている。

＊委員会等の定足数
　委員会は「その委員の半数」，両院協議会は各議院の協議委員の３分の２である（国会法49条・91条）。

(2) 表決数
　憲法で特別の定めのある場合（55条・57条1項・58条2項・59条2項・96条1項）を除き，表決はすべて「出席議員の過半数」による。可否同数のときは，議長の決するところによる（56条2項）。

　ここに言う「出席議員」に棄権者，白票，無効票が算入されるか否かについては，積極・消極の両説がある。算入されるとすれば，棄権者等をすべて反対の表決をした者と同じに扱うことになってしまうが，算入されないとすれば，出席して議事に参加した者を欠席者や退場者と同じに扱うことになり，いずれが妥当か速断できない。学説の多数および先例は算入されるという積極説をとる。

(3) 公　開
　両議院の会議は「公開」である。ただし，出席議員の３分の２以上の多数で議決したときは，秘密会を開くことができる（憲法57条1項）。公開とは，傍聴の自由はもとより，報道の自由が認められることを言う。本会議と異なり，委員会は，完全な公開が原則ではない（国会法52条）。
　会議公開の趣旨に基づき，両議院は「その会議の記録を保存し，秘密会の記録の中で特に秘密を要すると認められるもの以外は，これを公表し，且つ一般に頒布しなければならない」（憲法57条2項）。

（四）委員会制度

　わが国の国会運営の大きな特徴は，明治憲法下の本会議中心主義から，アメリカの国会制度にならって委員会中心主義（委員会の審議が原則として議案の成否を左右する制度）に変わったことである。委員会には常任委員会と特別委員会とがあるが，詳細は国会法（40条以下）に定められている。

国会の組織と活動