憲法

内閣の組織と権能

　内閣は，首長たる内閣総理大臣およびその他の国務大臣でこれを組織する合議体である（憲法66条1項）。内閣総理大臣およびその他の国務大臣は，合議体としての内閣の構成員であるとともに，各省庁の大臣でもあるのが通例であるが，無任所の大臣（行政事務を分担管理しない大臣）が存在することを妨げるものではない（内閣法3条）。国務大臣の数は，現行法上，20人以内とされている［省庁再編に伴う1999年（平成11年）改正により原則14人，最大17人以内に改正され，2001年より施行された］（同2条）。

２　文　民

　内閣構成員の資格として，憲法は，内閣総理大臣その他の国務大臣は文民でなければならないという要件と，国務大臣の過半数は国会議員でなければならないという要件の２つを定める（66条2項・68条）。
　ここに言う「文民」の意味については，①現在職業軍人でない者，②これまで職業軍人であったことがない者，③現在職業軍人でない者と，これまで職業軍人であったことがない者，という３つの説がある。言葉の本来の意味は①が正しいが，そう解すると戦前の職業軍人も文民ということになるので，憲法９条が軍隊の保持を禁止している趣旨を徹底させる意味から，その後，②説が多数説となった（もっとも，職業軍人の経歴はあっても，軍国主義に深く染まった人でなければょい，という見解もあった）。しかし，自衛隊の成長とともに，自衛官も文民でないとする③説が有力になっている。この説は，自衛隊の合憲・違憲論とも関係するので，問題がないわけではないが，シビリアン・コントロールの趣旨を徹底しようとする意義は認められよう。

＊　文民統制の原則
　軍事権を議会に責任を負う大臣（文民）によってコントロールし，軍の独走を抑止する原則のこと。

３　内閣総理大臣

　内閣総理大臣は，国会議員の中から国会の議決で指名し，天皇が任命する（67条・6条）。内閣という合議体の「首長」である。明治憲法においては，内閣総理大臣は，「同輩中の首席」にすぎず，他の国務大臣と対等の地位にあるにすぎなかったため，閣内の意見不統一の場合は，衆議院を解散するか，総辞職せざるを得なかった。そこで，日本国憲法は，内閣総理大臣に首長としての地位を認め，それを裏づける国務大臣の任免権（とくに罷免権は重要）のほか，「内閣を代表して議案を国会に提出し，一般国務及び外交関係について国会に報告し，並びに行政各部を指揮監督する」権限を与えている（68条・72条。なお，「内閣総理大臣は，閣議にかけて決定した方針に基いて，行政各部を指揮監督する」と定める内閣法6条参照）。ここに言う指揮監督権について，判例は，閣議にかけて決定した方針が存在しない場合でも，「少なくとも，内閣の明示の意思に反しない限り，行政各部に対し，随時，その所掌事務について一定の方向で処理するよう指導，助言等の指示を与える権限を有するもの」と解している（最大判平7.2.22。学説には賛否両論がある）。
　このように，内閣総理大臣の地位と権限が強化されたのは，内閣の一体性と統一性を確保し，内閣の国会に対する連帯責任の強化を図るもので，議院内閣制の確立と密接に関連する。

＊　任免権と副総理の権限
　任免権は一身専属的で代理に親しまず，副総理（内閣法9条の定める内閣総理大臣臨時代理）も代行できないというのが，先例である。衆議院解散権は総理の一身専属的な権限ではない。

＊＊　議　案
　この意味については「案件」参照。これに憲法上明文の根拠のある，条約の締結について承認を求める議案（73条3号），予算（86条）のほかに，明文の根拠のない法律案・憲法改正案が含まれるかについては争いがある。ただし，法律案については，内閣法で認められている。

＊＊＊　内閣総理大臣のその他の権能
　憲法上の権能として，法律・政令に主任の国務大臣として署名し，または，主任の国務大臣とともに連署すること（74条），国務大臣の訴追に対して同意を与えること（75条）。前者は，執行責任を明確にするため，後者は，訴追が慎重に行われることを担保するとともに，総理の首長的地位を確保するための規定である。法律上の権能として，内閣法は，閣議を主宰すること，［内閣の重要政策に関する基本的な方針その他の案件を閣議に発議すること］，主任の大臣の間における権限についての疑義を裁定すること，行政各部の処分または命令を中止せしめ内閣の処置を待つこと，などを定めている（4条2項・7条・8条）。

４　内閣の権能と責任

（一）内閣の職権

　内閣は，行政権の中枢として，広汎な行政権を行使する。その主要なものは，①法律の誠実な執行と国務の総理，②外交関係の処理，③条約の締結，④官吏に関する事務の掌理，⑤予算の作成と国会への提出，⑥政令の制定，⑦恩赦の決定，のほか，一般の行政事務である（憲法73条）。さらに，73条以外の規定に定められている権能として，天皇の国事行為に対する助言と承認（3条・7条），最高裁判所長官の指名（6条2項），その他の裁判官の任命（79条1項・80条1項），国会の臨時会の召集（53条），予備費の支出（87条），決算審査および財政状況の報告（90条1項・91条）などがある。
　内閣が右の職権を行うのは，閣議による（内閣法4条1項）。

＊　閣　議
　国務大臣全体の会議。議事に関する特別の規定はなく，すべて慣習による。なかでも重要な点は，議事が全会一致で決められること，閣議の内容について高度の秘密が要求されることの２つである。

（二）内閣の責任

　憲法は，天皇の国事行為に対する内閣の「助言と承認」に関する責任（3条）のほか，「内閣は，行政権の行使について，国会に対し連帯して責任を負ふ」（66条3項）と定め，内閣の責任についての一般原則を示している。明治憲法においては，「国務各大臣ハ天皇ヲ輔弼シ其ノ責ニ任ス」と規定し，その責任は，天皇に対して，国務各大臣が単独に負うものとされていたので，民主的責任政治の実現は困難であった。日本国憲法においては，内閣は，行政権全般について，国会に対し連帯して責任を負うことになった。

(1) この「責任」は政治責任を意味する。ただ，憲法69条により衆議院において内閣不信任決議が可決されたとき，内閣が解散か総辞職かの二者択一を迫られ，やむを得ず引責辞職するという場合は，法的責任の色彩もかなり濃い。

(2) また，ここに言う責任は「連帯責任」であるから，内閣を組織する国務大臣は一体となって行動しなければならない。閣議と異なる意見をもつ大臣は，それを外に向かって発表することは許されず，辞職すべきである。

(3) もっとも，特定の国務大臣が，個人的理由に基づき，またはその所管事項に関して，単独の責任（個別責任）を負うことは，憲法上否定されているわけではない。したがって，個別の国務大臣に対する不信任決議は，直接辞職を強制する法的効力はもたないが，衆議院はもとより，参議院にも認められる。

＊　参議院の問責決議
　参議院も国会の一院として，内閣の責任を追及することはできる。しかし，この問責決議は，衆議院の不信任決議と異なり，あくまでも政治的な意味をもつにとどまる。

５　総辞職

　内閣は，その存続が適当でないと考えるときは，いつでも総辞職することができる。ただし，①衆議院が不信任の決議案を可決し，または信任の決議案を否決したとき，10日以内に衆議院が解散されない場合，②内閣総理大臣が欠けた場合，③衆議院議員総選挙の後に初めて国会の召集があった場合は，必ず総辞職しなければならない（憲法69条・70条）。
　ここに「内閣総理大臣が欠けたとき」とは，死亡した場合，総理大臣となる資格を失ってその地位を離れた場合のほか，辞職した場合を含む。病気または生死不明の場合は，暫定的な故障なので，いわゆる副総理が臨時に職務を代行することになる。総辞職した内閣は，「あらたに内閣総理大臣が任命されるまで引き続きその職務を行ふ」（同71条）。

＊　内閣更迭の手続
　新内閥が成立するまでの手続は次のとおりである。総辞職の決定 → その旨の衆参両院議長への通告（国会法64条） → 国会による新内関総理大臣の指名（憲法67条） → 組閣 → その旨の旧内閣総理大臣への通告 → 旧内閣の閣議（これにより新内閣総理大臣の任命についての助言と承認） → 新内関総理大臣・新国務大臣の任命および認証（皇居における任命式および認証式） → これにより旧内閣総理大臣・旧国務大臣は当然に地位を喪失 → 新内関の成立の国会への通告（組閣が長引けば，内閣総理大臣の任命だけを先にすることがある。総理大臣は内閣が成立するまで他の国務大臣の職務を臨時に行う）。

内閣の組織と権能