| ３ 条 例 |
（一）性 質地方公共団体は，さまざまの事務を行うが（地方自治法2条），この自治事務と言われるものを実施するに際して，条例を制定できる（憲法94条）。条例とは，地方公共団体がその自治権に基づいて制定する自主法である。実質的な意味においては，長の制定する規則（地方自治法15条）や各種委員会（教育委員会，公安委員会，人事委員会）の制定する規則（同138条の4）を含むが，形式的な意味においては，議会が地方自治法2条2項の事務おょぴ法律の特別の委任ある事項について定める法規を言う（同14条・96条）。「自主法」とは，法律・命令等の「国家法」に対する観念で，具体的には，@条例は，地方公共団体の事務（自治事務）に関する事項しか規律できないが，Aその範囲内では，国家法とは原則として無関係に，独自に規定を設けることができる，ことを意味する。 ＊ ここでいう自治事務とは，地方公共団体が処理する事務をいう（地方自治法2条2項参照）。地方公共団体が行う事務として，かつては自治事務と機関委任事務が区別されていた。機関委任事務とは，法律で国の事務と定めたものにつき，その執行を地方公共団体の機関である「長」（都道府県知事・市町村長）に委任した事務をいう。国の事務という理由から，中央の管轄官庁がその執行方法の詳細を通達等で定めて長を統制し，かつ，地方議会のコントロール権の及ばないものと主張した。このょぅな機関委任事務が次第に増大し，地方公共団体の長が行う事務の半分以上を占めるに至ったため，地方自治が著しく形骸化されていると批判されるようになり，1999年の法律改正により機関委任事務の制度は廃止され，その多くは自治事務に組み替えられた。現行法では，地方公共団体の処理する事務として自治事務と法定受託事務が区別されているが，事務配分のあり方としては自治事務が原則であり，国あるいは広域自治体（都道府県）によるある程度のコントロール（国あるいは都道府県による「関与」）が必要な事務に限り法律で法定受託事務とすることができるとされ，かつての機関委任事務の弊害の再発を防ぐ配慮がなされている（地方自治法2条）。 （二）範囲と限界(1) 条例制定権には，第一に，自治事務に関するものでなければならないという限界がある。しかし，自治事務であれば，住民の基本的人権に制約を課することも許される。したがって，公安条例による表現の自由の制限をそれ自体ただちに違憲と言うことはできない。ただ，憲法上法律に留保されている事項について，条例による規制が可能かどうか，可能であるとしてその理由は何か，については争「いがある。なかでも次の三点が重要である。 @ １つは，憲法29条2項との関連で，条例による財産権の内容の規制が許されるか否かの問題である。財産権の内容の規制は法律による必要があるが，財産権の行使の規制は条例によることも可能である，という説もあるが，内容と行使を敢然と区別することはきわめて困難であるから，むしろ，条例は住民の代表機関である議会の議決によって成立する民主的立法であり，実質的には法律に準ずるものであるという点に，条例にょる内容の規制も許される根拠がある，と解するのが妥当である。もちろん，当該財産権が一地方の利害を超えて全国民の利害にかかわるものであったり，全国的な取引の対象となりうるものであるような場合には，その内容の規制は原則として法律によらなければならない。 A 次は，法律によらない科刑を禁止する憲法31条，おょび法律の委任なくして政令に罰則を設けることを禁止する73条6号との関連で，条例にその違反に対する制裁として罰則を定めることができるか否かの問題である。この点についても諸説があるが，右@の場合と同じ理由で積極に解するのが妥当とされよう。地方自治法14条5項［現行14条3項］はそれを確認し，刑罰の最局限（２年以下の懲役若しくは禁錮，100万円以下の罰金，拘留，科料又は［若しくは］没収の刑［又は５万円以下の過料］）を定めたもの，と解されている。 B また，租税法律主義の原則を定める憲法ハ四条との関連で，条例による地方税の賦課徴収が許されるか否かも問題であるが，地方公共団体は自治権の一つとして課税権を有し，人四条の「法律」には条例も含まれる，と一般に解されている。地方税法3条が，条例により「税目，課税客体，課税標準，税率その他賦課徴収について定をする」旨規定しているのは，憲法の右趣旨を確認したものと言うことができる。 ＊ 条例による財産権の制限 これに関する判例につき奈良県ため池条例事件参照。 ＊＊ 条例における罰則 大阪市の「街路等における売春勧誘行為等の取締条例」に違反した者が右条例の憲法31条違反を争った訴訟で，最高裁は，31条は刑罰を法律の授権によって法律以下の法令によって定めることもできる（このことは同73条6号但し書によっても明らかである）とし，「条例は，法律以下の法令といっても，公選の議員をもって組織する地方公共団体の議会の議決を経て制定される自治立法であって，行政府の制定する命令等とは性質を異にし，むしろ国民の公選した議員をもって組織する国会の議決を経て制定される法律に類するものであるから，条例によって刑罰を定める場合には，法律の授権が相当な程度に具体的であり，限定されておればたりると解するのが正当である」と判示した（最大判昭37.5.30）。 (2) 条例制定権には，第二に，法律に反してはならないという限界がある。これは，憲法94条が，「法律の範囲内で」条例制定権を認めており，したがって，条例の効力は法律に劣る（地方自治法14条項で「法令に違反しない限りにおいて」とされていることから，命令にも劣る）からである。しかし，法令に明示もしくは黙示の禁止規定がないかぎり，すでに法律による規制が定められている場合でも，法律の特別の委任なくして条例を制定できる。この点で大いに問題となったのが，公害規制における「上乗せ条例」（法律の定める規制基準よりも厳しい基準を定める条例）の適法性である。学説の一般的な傾向は，法律に反してはならないという条件をゆるやかに解し，法律の趣旨からして，より厳しい規制基準を条例で定めることをとくに排除しているのでなければ，地方の実情に応じて別段の規制を定める上乗せ条例は適法であると解している。最近の法律にはその趣旨を明文で定めているものもある（大気汚染防止法4条1項，騒音規制法4条2項等）。 ＊ 「法令に違反しない限り」の意味 最高裁は，徳島市公安条例事件において，集団行進の道交法による規制と公安条例による規制の競合が問題にされた際，両者の関係について次のように判示した。「条例が国の法令に違反するかどうかは，両者の対象事項と規定文言を対比するのみでなく，それぞれの趣旨，目的，内容及び効果を比較し，両者の間に矛盾抵触があるかどうかによってこれを決しなければならない。例えば，ある事項について国の法令中にこれを規律する明文の規定がない場合でも，当該法令全体からみて，右規定の欠如が特に当該事項についていかなる規制をも施すことなく放置すべきものとする趣旨であると解されるときは，これについて規律を設ける条例の規定は国の法令に違反することとなりうるし，逆に，特定事項を規律する国の法令と条例が併存する場合でも，後者が前者と別の目的に基づく規律を意図するものであり，その適用によって前者の規定の意図する目的と効果をなんら阻害することがないときや，両者が同一の目的に出たものであっても，国の法令が必ずしもその規定によって全国的に一律に同一内容の規制を施す趣旨ではなく，それぞれの普通地方公共団体において，その地方の実情に応じて，別段の規制を施すことを容認する趣旨であると解されるときは，国の法令と条例との間にはなんら矛盾抵触はなく，条例が国の法令に違反する問題は生じえない」（最大判昭50.9.10）。 この判決は，@国の法令の規制の趣旨が全国一律の均一的な規制をめざしていると解される場合には，条例によって，(a)法令が規律の対象としていない事項を法令と同一の目的で規制したり，(b)法令が規律の対象としている事項をより厳しく規制したりすることは，許されないが，A法令が全国的な規制を最低基準として定めていると解される場合には，(a)(b)ともに許される旨を判示したもので，一般論としては妥当であろう。 |
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