累進性の強い個人所得税が採用されるにいたった背景には平等を重んじる心情的傾向があった、と第10章の冒頭に書いた。この同じ心情に後押しされて、特定集団の「幸福」をめざす政策がほかにも数多く策定された。中でも最も重要なのが、いわゆる「社会保障」というじつに誤解を招きやすい名前の政策である。このほかに公営住宅、最低賃金法、農産品の政府買取保証価格制度、特定集団のための医療保険、生活保護などかおる。
本章ではまず社会保障以外の政策を取り上げ、これらの政策の効果が当初の意図からどれはどかけ離れているかを検証する。続いて、社会保障プログラムの中で単独項目としては最も比重が大きい老齢・遺族年金をくわしく取り上げる。
公営住宅の賛成論者がよく引き合いに出すのは、外部効果の一種の近隣効果である。具体的にはスラム街だのこれに類する低級な居住地区が近くにあると、消防や警察を強化しなければならないので、近隣に余計なコストが発生するという言い分だ。この文字通りの近隣効果は、たしかに存在するかもしれない。だが、それは公営住宅を供給する根拠にはならない。そういう近隣効果かおるなら、社会コストを膨らませるような劣悪住宅の方に高い税金をかけるべきだ。そうすれば、社会の負担に個人の負担を釣り合わせることができる。
するとただちに、「そんな税金は低所得腦にとって重荷になり、好ましくない」という声が上がるだろう。そうした反論が出るということは、公営住宅を供給する根拠が近隣効果ではなく低所得層の援助にあることを意味する。とすれば、なぜ住宅なのか。貧しい人々を助けるために資金を投じようと言うなら、現物ではなく現金の方が役に立つではないか。住宅より現金の方がいいと言う家族は必ずいるだろうし、住宅が必要な家族は現金を住宅資金に充てればよいから、現金をもらって困ることはないはずだ。現金で生活を補助しても、住宅を用意するのと同じように、近隣効果を解消することができる。その現金は、たとえ住宅に使われなくとも、近隣効果を理由とする警察や消防などに回されることになるからだ。
以上のように、近隣効果、低所得層の援助いずれの理由でも公営住宅の供給は正当化できない。何とか正当化できるとすれば、温情的理由ぐらいであろう。すなわち援助の対象となる家族はほんとうは他のものより住宅が必要なのだが、頑としてそれを認めないとか、無分別に浪費してしまうというわけだ。自由主義者としては、責任ある大人に対してこのような態度で臨むことは認めたくない。ただし、子供たちに間接的に影響がおよぶことを考えると、完全に拒否するわけにもいかない。具体的には、子供にはぜひともよい住宅が必要なのに、それを親が無視するというケースである。ただし、そういうケースのためだけに公営住宅に巨額の予算を投じるというならば、それを正当化できるようなもっと信頼性の高い裏付けデータを示してもらわなければならない。
以上は、公営住宅がまったく存在していなくても、理論上の問題として論じられることである。実際にはすでに公営住宅が存在するので、さらに議論を進めることにしよう。実際の公営住宅を調べてみると、当初意図した効果は上かっていないことがわかる。
公営住宅は、期待通り貧しい人々の住宅事情を改善するどころか、悪化させているのだ。公営住宅を建設するために撤去された住宅の数は、新しく建設された住宅の数よりはるかに多い。公営住宅が建設されたからと言って貧しい人の数が減るわけではないから、結果として、住宅の数は足りなくなる。運よく公営住宅に入居できた大は、たしかに以前よりも快適になったにちがいない。だが、残りの人の問題は一段と深刻化した。以前より少ないスペースに以前より多くの大が住むことにならざるを得ないからである。
もちろん、住宅は公営ばかりではない。民間企業が既存用地の宅地転換や新規の宅地開発などを行って、公営住宅建設のために立ち退きをさせられた大や公営住宅に入居し損なった大のために住宅を供給しており、これで、公営住宅プログラムの悪影響はいくらか打ち消されている。だが公営住宅プログラムなどなくとも、民間の住宅がもとから存在していたことは言うまでもない。
なぜ公営住宅はこのような体たらくに終かったのだろうか。それは、これまでに何度も出てきたおなじみの理由によるｉ公共計画を支持する市民の関心は広く薄く分散しており、しかも一時的だが、ひとたび計画が実行に移されれば、その計画で利益を受ける集団の影響力が圧倒的に大きくなるからだ。公営住宅の場合、この利益巣団とは、荒れたスラム街が取り壊され再生されることを望む地元住民のグループである。この人たちはそこに土地を持っているのかもしれないし、白分たちの近所や商店街がスラム街に脅かされているのかもしれない。ともあれこのグループの望みを達成するには、公営住宅は願ってもない手段である。必要なのは、新たな住宅を建設することより、まず壊すことなのだ。だがいくら壊しても、いまだに都市問題の対策予算を求める声が高まり続けているところをみると、この問題は一向片付いていないらしい。
もう一つ公営住宅に期待されたのは、住宅事情を改善すれば若年犯罪が減るだろうということである。しかし、公営住宅プログラムはまず平均すれば住宅事情を改善できなかったし、そのことはさて拑くとしても、若年犯罪の抑制についても多くの場合期待を完全に裏切った。なぜか。公営住宅の家賃は政府が補助しているので、当然のごとく入居条件として所得制限が付けられている。すると入居世帯は、いわゆる「事情のある家庭」、たとえば離婚や死別による母子家庭がかなり高い割合を占めるようになる。このような家庭の子供は問題を起こしやすいように見受けられ、そうした子供が集中すれば、犯罪につながりやすい。公営住宅の近隣にある学校が荒れていることが、この傾向を雄弁に物語っている。問題を抱えた子供の一人や二人なら学校でも十分対応できるだろうけれども、大勢となるとお手上げである。極端な場合に
は、事情のある家庭が入居者の３分の１以上を占め、近隣の学校区では在籍児童の大半が公営住宅の子供だちということもある。もし政府が住宅でなく現金を支給していたら、こうした家庭が一カ所に集中することはなかっただろう。
最低賃金法は、当初の意図とは正反対の効果をもたらした法律の代表例である。最低賃金法を支持する大勢の善意の人々は、極端な低賃金を遺憾に思っている。これはまことにもっともなことだ。そして彼らは低賃金こそ貧困の象徴だと考え、ある一定水準以下の賃金を違法にすれば貧困は減らせると信じている。だが事実はまったく逆で、最低賃金法は明らかに貧困を増大させた――これを効果と言えるなら、これが同法の唯一の効果である。国は法律で最低賃金を定めることはできる。だが国は、それまで最低賃金以下で雇っていた労働者を最低賃金以上で雇うよ亘雇用主に強制することは、ほとんどできないのだ。そんなことをするのは、明らかに雇用主の利益に反する。したがって最低賃金法の導入は、結果的に失業を増やす。なるほど低賃金は貧困の証であろう。だが職を失うのは、最低賃金法の支持者からみればいかに低かろうと、その賃金をもらえなくなるといちばん困る人だちなのである。
これは、ある意味で公営住宅のケースとよく似ている。どちらも、助かる大は目に見える。賃金が上がった大、公営住宅に入居できた大だ。ところがかえって被害を受け九人は見落とされる。失業に追いやられた人々。最低賃金法の対象となる仕事から締め出され、もっと賃金の低い仕事に就くか、でなければ生活保護を受けざるを得なくなった人々。そうした人々は目につかず、境遇の悪化の原因が鑽低賃金法と結びつけられることもない。この大たちはスラム街にひしめき、スラムはとめどなく拡がる。それは公営住宅のせいとは受け取られず、逆に公営住宅はまだまだ不足しているとみなされるのである。
最後に、最低賃金法の支持者は利害関係のない善意の第三者ではなく、利害関係のある集団だということを言っておかねばならない。たとえば、南部からの脅威に直面した北部の労働組合と企業は、競争を抑え込む目的で最低賃金法に賛成した。
政府による農産物の買取保証価格を定めたいわゆる価格支持制度も、狙いと反対の効果をもたらした例である。このような制度が用意されるからには、平均的な農家の所得が少ないという根拠がなければならない。それが立証できないなら、農家は不釣り合いに多くの代表を大統領選挙人団や議会に送り込んでいるからこんな制度ができたとしか考えられない。仮に農家の所得が低水準だと認めるとしても、価格支持制度では、助けが必要な農家を救うという所期の目的を達することはできない。理由の第一は、価格支持制度の恩恵と称するものが農産物の出荷量に比例することだ。これでは、困窮した農家を救うことにはならない。貧しい農家は裕福な農家より出荷量が少ないだろうし、育てた作物のうち自家用に回す割合が裕福な農家より多い。そして、自分の家で食べてしまえば価格支持制度の恩恵には与れないのである。第二に、価格支持制度から農家が受ける恩恵がいくらかあるとしても、それは、制度に投じられた費用よりはるかに小さい。たとえば、政府が農産物を引き取る場合の貯蔵費用を考えてみればすぐわかる。ひょっとすると、価格支持制度でいちばん潤うのは貯蔵倉庫業者かもしれないのだ。同様のことが、政府から払われる農産物の代金についても言える。農家はそのお金で肥料や種や農機具を買いたくなるだろうから、懐に入るのはごく一部に過ぎまい。しかも懐に入るわずかなお金でさえ、制度がもたらすメリットとは言い難い。というのも、そうしたお金が手に入るのを当て込んで、農業にとどまる人が不必要に増えるからである。価格支持制度の下で手に入るお金が、農業をやめた場合に稼げる収入を少しでも上回っていれば、それだけで農家にとって差し引きはプラスになる。要するに買取制度は農家の生産高を増やしはするが、農業従事者一人当たりの所得を増やしはしない。
この制度がどんな代償を伴ったかはすでによく知られているので、ここでは列挙するだけにとどめよう。第一に、消費者は二重に損をしている。農産物を買い上げる予算に税金を使われたうえに、価格支持制度により高い農産物を買わされるからである。第二に、農家は七面倒な規制を受け政府からあれやこれや干渉されている。第三に、農業を監督する官僚機構が肥大し、国民がそのツケを払わされてきた。だがこのほかにも、この制度は世間にあまり知られていない損失を引き起こしている。農業補助プログラムが外交政策の足を引っ張っているのだ。まず農産物の国内価格を世界の価格水準よりかなり高く保つためには、多くの品目で輸入割当をするしかない。またアメリカが気まぐれに政策を変えるたびに、貿易相手国は多大の損害を被ってきた。たとえばアメリカの綿花価格が高水準だったときは、多くの国が競って綿花栽培を拡大した。しかし、その結果として供給過剰になり在庫が積み上がって手の施しようがなくなると、アメリカは一転して安値で国外に綿花を売りつけ、栽培を拡大していた他国の生産者は大損をしたものである。似たような例は枚挙にいとまがない。
社会保障プログラムは、未来永劫存続することが大前提になっているような政府プログラムの一つである。発足当初にはずいぶん議論の的になったのだが、いまやあるのが当たり前で、望ましいかどうかなど問題にされもしない。だが社会保障プログラムは、何ら説得力のある理由もなしに、国民の大多数の生活を相当程度に侵害している。私からみれば、これは自由主義の原則は言うにおよばず、どんな論拠を以てしても正当化できない。ここでは、社会保障プログラムで大きな割合を占める老齢年金について検討する。
この年金は正式には老齢・遺族保険（ＯＡＳＩ）と言い、次のように運用される。まず、社会保障税という特別税として保険料が給与から源泉徴収される。保険金すなわち年金の方は、あらかじめ決められた支払開始年齢に達した人に、年齢・世帯の状況・過去の所得に応じた金額を払うことになっている。
老齢・遺族保険制度を分析すると、三つの要素から成り立っていることがわかる。第一は、幅広い階層に対する指定年金への強制加入である。つまり政府は、国民に老後の備えを強制している。第二は、指定年金を政府から買わせている。これは、年金事業の国営化にほかならない。第三は、所得の再分配である。支払開始年齢に達したときに受け取る年金の価値が、支払った保険料の価値と等しくならない限り、再分配していることになる。
この三つを組み合わせる必然性はとこにもない。たとえば個人は、給与から天引きではなく自分で積み立ててもいい。このとき、政府指定の年金を買うにしても、民間の保険会社から買って差し支えないはずだ。また政府は、個人に強制的に買わせるような形をとらずに年金事業に参入し、独立採算でやっていくように運営してもよかろう。それに年金を使わなくとも所得の再分配は可能であり、現に政府はそうしている。
ここでは先に挙げた三点が年金の要件として妥当と言えるのか、逐一検討することにしたい。論理展開の都合上、第三の項目から逆の順序で論じる。
現在の老齢・遺族保険プログラムは、主に二種類の再分配を行っている。第一は、プログラムの加入者から別の加入者へ。第二は、一般の納税者から受給者への分配である。
第一の再分配は、主に若い加入者から年配の加入者への分配という形で行われる。現在の高齢者は納めた以上の給付を受けており、この状況はしばらく続きそうだ。一方、現行制度では、いま若い加入者が高齢に達したときに受け取る給付は明らかに少ない。
このような再分配を、どんな根拠で擁護できるのだろうか。たとえ自由主義者でなくとも、納得がゆくまい。国から受給者に与えられる補助金は貧富とは無関係で、富裕な人心貧しい人も同額を受け取る。しかも、補助金の財源となっている税金は所得とは無関係の一律税率だから、高所得者よりも低所得者にとって負担が大きい。要するに現行制度では、若者から税金をとって裕福な高齢者を補助している。また、補助金を出すために高所得者より低所得者に重い税負担を強いている。さらにその補助金の財源を給与から源泉徴収している。これらのどこをとって、妥当と言えるのだろうか。
第二の再分配は、完全な独立採算では年金プログラムが立ち行かなくなる危険性がきわめて高いために行われている。大勢が加入して保険料を払い、もらう側か少なかった時期には、独立採算でやってゆけそうに見えたし、黒字になっているようにさえ見えた。だがこれは見かけだけであって、保険料を払っている人について将来の債務が膨らんでいく現実を無視していたのである。膨れ上がった債務を支払保険料だけでまかなえる見通しは低く、専門家は、純粋に保険収支を合わせるためだけにも補助金が必要だと指摘している。実際に他の国でも年金制度の運用に補助金が投入されているという。ただこの問題は高度に専門的であり、当然ながら意見の相違もあろう。ここではこれ以上立ち入ることはできないし、その必要もないと思われる。
当面の問題にとっては、仮に補助金が必要だとして、一般の納税者から徴収した税金による補助金は妥当かとうかを検討すれば十分である。私には、妥当とは考えられない。貧しい人々を助けたいとは思う。だが、ある年齢に達したというだけの理由で、富める人も貧しい人右すべて助けなければならない根拠は何か。これは、裁量的な再分配にほかならないのではあるまいか。
私が耳にした限りでは、老齢・遺族保険を使った再分配を正当化し得る論拠は一つしかない。しかしこれは、甚だしく倫理にもとる言い分である。曰く、老齢・遺族保険を使った再分配にはたしかに裁量的な面はあるが、それでも平均すれば高所得腦よりは低所得腦を助けている。この再分配をもっと効率よくやるべきではあるだろう。だが正面切って再分配を訴えても、有権者はウンと言うまい。社会保障の一環としてなら認めてくれるだろう……。要するに、有権者が反対する政策もすこしばかり見た目を変えればよい、すぐに惑わされて賛成してくれるというのである。だがこんなことを言う輩に限って、人を惑わすような広告をきっと誰よりも声高に非難するにちがいない。
いま仮に、個人が自分の年金は自分で払い込むようにし、再分配の問題がなくなるとしよう（蛇足ながら、死亡率と利子率に基づいて年金の現在価値を計算し、それをカバーできるだけの額が払込額となる）。この場合、政府からその年金を買うよう強制する根拠がどこにあるだろうか。再分配が目的なら政府の徴税権限に頼るしかない。だが再分配を年金プログラムで行うべきではなく、すでに述べたようにそうすべき理由も見当たらないとすれば、誰でも好きなところで年金プログラムに加入すればよいではないか。民間会社から買いたい人はそうすればよい。たとえばよく似た例に、強制加入の自動車賠償責任保険がある。加入を法律で義務づけている州でも、政府の保険に加入しなければならないということはないし、そもそも州立保険会社が存在する例を私は寡聞にして知らない。
規模の経済かおりそうだということも、年金事業を国営化する理由にはならない。もし規模の経済が成り立つ場合、政府が年金商品を扱う事業を設立したら、規模のおかげで同業者より安く売ることができるだろう。その場合、政府から買うようことさら強制する必要はない。もし同業者より価格を下げられない場合には、規模の経済が存在しないか、あるいは政府事業につきものの他の非効率をカバーするにはいたらないか、どちらかである。
国営化のメリットとして一つ考えられるのは、その方が強制加入を実施しやすいことである。だがこれは、さほど重要なメリットとは思われない。たとえば確定申告の際に年金保険料領収書の提出を義務づけるとか、従業員が年金に加入していることを雇用主に証明させるなど、簡単に代わりの手続きがとれるだろう。こうした手続き的な問題など、現行制度の問題点に比べればじつに些細なものだ。
国営化のコストが、こうしたとるに足らないメリットをはるかに上回るのはまずまちがいない。年金の場合も、他の経済活動同様、個人に選択の自由があり、民間企業が顧客の争奪戦を繰り広げれば、年金商品の内容は改善が進み、一人ひとりのニーズを満たせるような多様なサービスが発展するだろう。また政治の面からみても、政府事業の拡大を防ぎ民業の圧迫を減らせるというメリットかおる。
現行制度では、いま挙げた以外にも目立だない政治コストが発生している。それは、こうだ。年金というものは非常に専門的でややこしく、素人では判断がつかないことが多い。それを国営化するとなれば、大量の「専門家」を雇うか、大学の先生などの知恵を借りなければならない。するとどうしても、専門家や先生方は制度の拡大を支持するようになる。何も狭量な私利私欲からそうするのだと言うつもりはない。こういう人たちは政府の管理が当たり前の環境で仕事をしていて、それに慣れ親しんでいるので、政府事業の拡大に抵抗がないのである。これまでのアメリカで唯一の救いは、せめても年金を扱う民間保険会社が存在することだ。
年金業務があまりに専門的で、運営も専門家にほぼ一任されているため、社会保障庁のような政府機関を議会がきちんと監偕するのはまずもって不可能になっている。こうした省庁が何か提案をすれば議会は鵜呑みにするしかなく、政治によるチェックは働かない。政府機関で働き出世しようという有能で野心的な人たちは当然ながら活動範囲の拡張に熱心で、彼らの意欲を阻止するのはなかなかにむずかしい。専門家がイエスと言ったことにノーと言える人はどれだけいるだろうか。かくて、社会保障制度に取り込まれる人々は増える一方となり、人口の中でますます大きな割合を占めるようになった。いまはもう拡大の余地がほとんど残っていないため、今度は医療など新たな分野に手を拡げる動きが出ている。
それでは結論を言おう。年金事業の国営化は、自由主義の原則からはもちろん、福祉国家論者の立場からしても、とうてい認められない。政府は市場よりうまくサービスを提供できると福祉国家論者が考えるなら、政府に民間と競争させて年金商品を販売させるべきだ。彼らが正しければ、政府の年金事業は十分に儲けを上げるだろう。まちかっていれば、民間の参入を許す方が国の福祉は向上することになる。私かこれまでにみた限りでは、年金事業の国営化論を唱えているのは、教条的な社会主義者でなければ、中央集権の信奉者である。
副次的な問題が二つ片付いたので、いよいよ肝心な問題にとりかかることにしよう――所得の一部を削って老後に備える年金を買うよ之強制するのは、是か非か。
強制を正当化する理由として一つ考えられるのは、例の混情主義である。いまは法律で全員加入が義務づけられているが、任意加入に決めたければそうできたはずだ。だが国民は放っておくと得てして近視眼的で先のことを考えない。誰でもある程度は老後に備えようとするだろうが、もっと周到に準備する方が身のためだと政府はよく知っている。政府として一人ひとりを説得して回るのは不可能だが、何と言っても国民のためになることなのだから、過半数を説得して全員に強制しよう……。断っておくが、これは、れっきとした大人のための配慮である。だから、自分で責任のとれない狂人や子供のための温情的配慮だという正当化はできない。
この言い分はそれとして完結しており、論理的な破綻はない。したがって筋金入りの温情主義者がこう言い出したら、論理の誤りをついて意見を変えさせるのは不可能である。このような主張をする人は、すこしばかり勘違いをした善意の友ではなく、共に天を戴かざる敵である。なぜ敵なのかと言えば、独裁主義に与しているからだ。たとえ慈悲深く、多数決を重んじるとしても、彼らは根本的には独裁主義者である。
白由を信奉するなら、過ちを犯す自由も認めなければならない。刹那的な生き方を確信犯的に選んで今日の楽しみのために気前よく使い果たし、貧しい老後をわざわざ選択する人がいたら、どんな権利でもってそれをやめさせることができようか。この人を説得し、その生き方はけしがらぬと説教するのはよかろう。だが、人が自ら選んだことを強制的にやめさせる権利はとこにもない。あちらが正しくてこちらがまちかっている可能性はゼロではないのだ。自由主義者は謙虚を身上とする。傲慢は温情主義者にゆずろう。
もっとも、徹底的な混情主義者というのは、そうそういるものではない。頭を冷やして考えれば、温情主義を貫くのは得にならないからだ。ところが、社会福祉や社会保障に関してはこの于の主張がずいぶん蝠を利かせていることは、とくに指摘しておきたい。
自由主義の原則から年金の強制加入を正当化し得る唯一可能な論拠は、将来の備えをなる人は自らの行動の結果を引き受けずに他人に負担を強いるというものである。まさか困窮した老人を見過ごしにもできまい。したがって身銭を切って、あるいは公的資金を投じて、救いの手を差し伸べることになる。よって、自分の老後に備えなかった人は社会の負担になる。だから年金に強制加入させるのは、本人のためではなく他の大勢のために必要だ、というわけだ。
この議論の重みは、事実如何によって変わってくる。強制加入の年金がない場合、六五歳人口の九〇％が社会の負担になるのだとすれば、この議論には説得力かおる。だがもし１％しかそうならないとすれば、説得力はない。１％のコストを防ぐために、なぜ九九％の自由を制限しなければならないのか。
年金に強制加入させておかないと人口のかなりの割合が社会の負担になるという議論がもっともだと受け取られたのは、老齢・遺族年金制度が発足した当時が大恐慌だったためである。1931年から40年までの間、どの年も労働人口の七分の一が失業しており、しかも失業率は高齢者の方が高かった。これは先例のない事態であり、その後こうした事態は発生していない。当時そうなってしまっだのは、あの頃の人々が刹那的に暮らし老後に備えなかったためではけっしてない。すでにみたように、大恐慌の原因は、政府が政策判断を誤ったことにある。そこで対症療法として年金制度が導入された。しかし老齢・遺族年金は、たとえ治療効果かおるとしても、非常に特殊な病に対するものである。しかもその病気に、現世代は一度もかかったことがない。
1930年代の失業の蔓延ではたしかに大勢の大が社会の負担になり、貧困の救済が急務となった。だが、高齢者がとくに重大な問題を抱えていたわけではない。生産年齢にある多くの人が生活保護や補助の対象になっていることの方が、よほど重大だった。こうした中で老齢・遺族年金制度が導入され、今日までに1600万人以上の大が年金を受け取っている。しかし生活保護や公的補助を受ける人の数は一向に減っていない。
老後についての人々の懽えも、時代とともに大きく変わってきた。かつては子供が頼りという時期もあったが、社会が豊かになるにつれ、家族のおり方はずいぶん変わってきている。子供が親の面倒を見なければならないという観念は薄れてきて、多くの大は蓄財をするなり個人年金保険を買うなりして自分で老後に備えるようになった。最近では、政府の年金プログラムに上乗せする民間の保険が急速に発達している。一部の研究者によれば、いまの傾向がこのまま続けば、老後になってから働き盛りの頃より贅沢に暮らすために、働いている間は質素に切り詰めて暮らす社会が出現するだろうという。おかしな傾向だと思う人がいるかもしれないが、それが時代の風潮なら、とやかく言うことではない。
以上のように年金の強制加入は、コストばかり大きく、得るところがほとんどない制度である。強制加入制度のために、国民全員が所得のかなりの割合について自由に使う権利を奪われ、退職年金の購入という特定目的、それも政府から買うという特定のやり方に従うことを要求されている。年金商品の販売では競争が禁じられ、さまざまな選択肢の発展が妨げられてきた。そして年金を扱う巨大な官僚組織を生み出し、この組織は自己増殖的に拡大し、国民の生活のさまざまな面へと触手を伸ばす兆しを示している。それもこれも、ごくわずかな人々が社会の負担になるかもしれない危険性を避けるためなのだ。