憲法

７　議員定数不均衡の合憲性

　議員定数不均衡の問題も，憲法14条に関する重要な論点となっている。国会議員の選挙において，各選挙区の議員定数の配分に不均衡があり，そのため，人口数（もしくは有権者数）との比率において，選挙人の投票価値（１票の重み）に不平等が存在することが違憲ではないか，という問題である。
　この問題を考えるにあたって考慮しなければならないのは，①第一に，選挙権の平等の観念には，従来から一般的に認められてきた投票の数的平等である一人一票の原則（公職選挙法36条）にとどまらず，各投票が選挙の結果に対してもつ影響力の平等，すなわち投票価値の平等も含まれること，②第二に，選挙権おょび投票価値の平等は，表現の自由と同様に民主政を支える重要な権利であること，したがって，厳格な司法審査が必要であること（鮫差の合理性の挙証責任は政府にある），③第三に，選挙法は，徹底した人格平等の原則を基礎としているので，投票価値の平等の意味は，一般の平等原則の場合の平等の意味よりも，はるかに形式化されたものであり，国民の意思を公正かつ効果的に代表するために考慮される非人口的要素（例，行政区画を一応の前提として定められる選挙区制）は，定数配分が人口数に比例していなければならないという大原則の範囲内で認められるにすぎないこと，である。
　このように考えると，衆議院議員選挙については，具体的には，１票の重みが議員１人当たりの人口の最高選挙区と最低選挙区とでおおむね２対１以上に開くことは，投票価値の平等の要請に反すると解するのが妥当である。一票の重みが特別の合理的な根拠もなく選挙区間で２倍以上の鮫差をもつことは，平等選挙（１人１票の原則）の本質を破壊することになるからである。この２対１の基準は，学説では広く支持されているが，最高裁の判例では明確な基準は示されていない。
　最高裁は当初，参議院議員の定数不均衡について，投票価値の平等は憲法上「望ましい」けれども，「選挙人の選挙権の享有に極端な不平等を生じさせる」場合でないかぎり，定数配分は「立法政策の問題」であるとしたが（最大判昭39.2.5），1976年（昭和51年），衆議院議員の定数不均衡について画期的な違憲判決を下すに至った。この判決は，投票価値の平等を憲法上の要請と認め，議員定数不均衡を違憲とした点において高く評価できるが，他方で，①どの程度の較差が違憲となるかの基準が不明確であること，②人口比以外の要素（非人口的要素）を重視して立法府の裁量の範囲を広く認めていること，③公職選挙法別表第一の定める定数配分表を不可分一体なものとして捉え，全体として違憲であるとしつつも，選挙を無効としないという判断方法をとったことの是非など，問題点も少なくない。
　その後，1983年（昭和58年）に参議院と衆議院のそれぞれについて判決が下され，それがさらに1985年から93年（平成５年），96年にかけての諸判決に引きつがれるなど，最高裁は，議員定数不均衡の問題に積極的に取り組んでいるが，昭和51年判決の残した問題点は，まだ解決されていない。参議院の特殊性を強調しすぎる考え方も問題である。なお，地方議会議員の定数不均衡も，直接には公職選挙法15条7項（平成６年法２号による改正後の8項）の解釈問題であるが，衆議院の定数不均衡の場合とほぼ同じ基準で判断されている（最判昭62.2.1）。［ただし，特例選挙区を認めたために，最大較差が１対3.95となった東京都議会の定数配分を合憲とした最近の判例がある（最判平11.1.22）。］
＊衆議院議員定数不均衡裁判
(1) 昭和51年4月14日判決
　昭和47年12月に行われた衆議院議員選挙について，千葉県第一区の選挙人らは，一票の較差が最大4.99対１に及んでいることが投票価値の平等に反するとして，選挙無効の訴えを提起した。最高裁は，人口数と定数との比率の平等を「最も重要かつ基本的な基準」だとしつつも，投票価値の平等は，「国会が正当に考慮することのできる他の政策的な目的ないし理由との関連において調和的に実現されるべきもの」だという立場をとり，行政区画をはじめ，住民構成，交通事情，地理的状況から，人口の都市集中化現象をいかに評価し，それを「政治における安定の要請をも考慮して」定数配分にどのように反映させるかという高度に政策的な判断に至るまで，非人口的要素のもつ役割を大きく認め，厳格な審査基準をとらなかった。しかし最高裁は，①投票価値の不平等が，国会において通常考慮しうる諸般の要素をしんしゃくしてもなお，一般的に合理性を有するとは到底考えられない程度に達しているときで，かつ，②人口の変動の状態を考慮して合理的期間内における是正が憲法上要求されていると考えられるのにそれが行われない場合には，違憲になる，という基準を示して，約５対１の較差は（昭和39年の法改正後８年余にわたって是正が行われなかったことを考慮すると）選挙権の平等の要求に違反すると判断し，配分規定は全体として違憲の暇庇を帯びる，と判示した。しかし，選挙の効力については，選挙を全体として無効にすることによって生じる不当な結果を回避するために，行政事件訴訟法31条の定める事情判決（処分は違法であっても，それを取り消すことが公共の福祉に適合しないと認められるとき，違法を宣言して請求を棄却する判決で，公選法219条は準用を認めていない）の法理を「一般的な法の基本原則に基づくもの」と解して適用し，選挙を無効とせず違法の宣言にとどめる判決を下した。
　定数不均衡を争う特別の方法は法定されていないので，民衆訴訟たる選挙無効争訟（公選法204条）によって争われるが，無効が確定すれば，再選挙は「40日以内に」行わなければならないので，それにともなう混乱を回避するため，定数不均衡の違憲判断が選挙無効を直接導かないような判決方法があるかどうか，学説上模索されていた。その点で右判決は画期的と言えるが，国会の怠慢を直接規律するものではないので，違憲宣言の繰返しに終わる可能性もある（違法宣言以外の新しい判決方法につき，後述参照）。
(2) 昭和58年11月7日判決
　昭和55年6月の衆議院議員選挙における3.94対１という鮫差の合憲性が争われた。最高裁は，その鮫差を違憲状態にあると解しつつも，最大鮫差を2.92対１に縮小した昭和50年の定数不均衡是正の法改正により不平等は一応解消されたと評価できるとし，その時から本件選挙当時は（改正法の公布から約５年，定数配分規定の施行から約３年半で）なお定数不均衡を解消するために認められる合理的期間内であったとして，定数配分規定を合憲，と判示した。そのため，この判決は，３対１までの較差を憲法上許容する趣旨のものと一般に解されている。
(3) 昭和60年７月17日判決
　昭和58年12月の衆議院議員選挙における最大鮫差4.40対１の合憲性につき，最高裁は，55年６月の総選挙時に投票価値の不平等はすでに違憲の程度に達していたので，合理的期間内に是正が行われなかった場合だとして，定数配分規定を違憲としたが，選挙は違法の宣言にとどめた。
(4) 平成５年１月20日判決
　1990年（平成２年）２月の衆議院議員選挙における最大較差3.18対１の合憲性につき，最高裁は，鮫差は違憲状態にあったが，本件定数配分規定施行の日から３年７ヵ月，国勢調査の確定値公表日から約３年３ヵ月を経た時点での不平等状態であるから，是正のための合理的期間は経過しておらず，定数配分規定を違憲と断定することはできない，と判示した。鮫差は違憲状態（判定基準につき，２倍説と３倍説あり），合理的期間も過ぎているから違憲であるが，選挙は違法の宣言にとどめる旨の４裁判官の反対意見がある。
(5) 平成11年11月10日判決
　1994年（平成６年）に従来の中選挙区制を止めて小選挙区比例代表並立制が導入されたが，総定数300とされた小選挙区の作成方針として，都道府県を単位に，まず47都道府県に各１議席ずつ配分し，残りの253議席を人口比例で配分して都道府県の議席数を決め，次いで都道府県内部で議席数分の小選挙区を作るという方法をとった。このため，制度形成時点で最大１対2.3の較差が生じた。これを争った事件で，最高裁は定数配分に際して人口数の少ない県の利益をある程度配慮することも立法目的として許されるとして合憲の判断を下したが，より厳しい審査を主張する５判事の反対意見が付されている。
＊＊ 参議院議員定数不均衡裁判
(1) 昭和58年4月27日判決
　昭和52年７月の参議院議員選挙について，議員１人当たりの選挙人数の最大較差5.26（神奈川選挙区）対１（鳥取選挙区），および，いわゆる逆転現象（選挙人の多い選挙区の議員定数が，選挙人の少ない選挙区の議員定数よりも少なくなっている現象）の合憲性が争われた。最高裁は，参議院の地方区（旧）の地域代表的性格という特殊性を重視し，かつ，立法府の裁量を広汎に認めて（すなわち，①投票価値の不平等が「到底看過することのできない」程度の著しい状態になり，②かつ，その不平等状態が「相当期間継続し」，是正措置を講じないことが国会の裁量的権限の許される限界を超えると判断される場合に，はじめて違憲になる，と解して），合憲判決を下した。半数交代制（憲法46条）をとる以上，定数偶数配分とならざるを得ないので，全国をいくつかの選挙区に分ける場合には，人口比率を厳しく要求することはできないが，それ以外の参議院の特殊性を強調し，団藤裁判官反対意見の言うとおり，5.26対１という「異常な較差」になるまで「実に27年の長きにわたって放置されて来た」，「国会の怠慢ともいうべき単なる不作為をそのまま裁量権の行使に属するものと考えている」多数意見の考え方は，きわめて問題であり，学説上も批判が少なくない。
　もっとも，最大鮫差がどの程度まで許されるかについては，学説は，衆議院の場合と異なり，２対１とする説から５対１とする説まで，かなり多様に分かれている。しかし，両院制の趣旨に適合する「公正かつ効果的な代表」を実現するために真にやむを得ない合理的理由が存するかぎり，人口比例の幅が衆議院の場合より若干広くなる可能性は認められるとしても，もし都道府県を単位とする地方区（旧）では人口比例から大きく乖離する現状の是正が難しいとすれば，むしろ憲法原則である投票価値の平等を生かすための新しい選挙区制の検討が必要となろう。
(2) 平成8年9月11日判決
　平成４年７月の参議院議員選挙について，議員１人当たりの選挙人数の最大較差が6.59対１で，いわゆる逆転現象が８府県24例にも達していた点の合憲性が争われた事件で，最高裁は，「違憲の問題が生ずる程度の投票価値の著しい不平等状態が生じていた」と解したが，石(1)判決に言う②の，許容される国会の裁量権の限界を超えるものと断定することは困難だとし，定数配分規定を合憲と判示した。定数４人以上の選挙区（付加配分区）の定数は，人口比例原則に基づいて配分された経緯にかんがみ，最大較差が１対４を超えるときは（本件選挙当時は１対4.54）違憲となる旨の１裁判官の意見と，その点も考慮に入れて「看過し難い程度に著しい」不平等状態であるとし，かつ，「国会における是正のための合理的期間をはるかに超えていた」から，定数配分規定は違憲である（ただし，選挙は違法の宣言にとどめる）旨判示した６裁判官の反対意見がある。平成６年の法改正により同７年の選挙当時，議員１人当たりの選挙人数の最大較差は4.97対１に縮小した。最高裁大法廷は合憲と判示したが（最大判平10.9.2），５裁判官の反対意見がある。
　なお，同じ定数配分規定の下で行われた1998年の参議院議員選挙についても，最高裁の多数意見は合憲判断を維持している（最大判平12.9.6）。

法の下の平等