国会の地位日本国憲法は代表民主制を基本とする。これは，前文に「権力は国民の代表者がこれを行使し」とうたわれているところからも明らかであるが，代表民主制とは，議会を中心とする政治であり，議会制民主主義または議会主義とも呼ばれる。議会制民主主義において，国民の意思は議会に代表され，議会が公開の討論を通じて，国政の基本方針を決定する。この意味で，国会は，憲法上も政治の実際においても，きわめて重要な地位を占めている。国会は，憲法上，@国民の代表機関，A国権の最高機関，B唯一の立法機関，という３つの地位を有する。 １ 国民の代表機関憲法43条は，国会（両議院）が「全国民を代表する選挙された議員」で組織されると定める。しかし，「全国民の代表」の意味については，古くから種々の議論がある。（一）政治的代表ここに言う代表とは，代表機関の行為が法的に代表される者（国民）の行為とみなされるという趣旨の法的な意味ではなく，国民は代表機関を通じて行動し，代表機関は国民意思を反映するものとみなされるという趣旨の政治的な意味だと解するのが，通説である。それは，具体的には，@議会を構成する議員は，選挙区ないし後援団体など特定の選挙母体の代表ではなく，全国民の代表であること，したがって，A議員は議会において，自己の信念に基づいてのみ発言・表決し，選挙母体である選挙区ないし後援団体等の訓令には拘束されないこと，すなわち，近代憲法成立以前の身分制議会（貴族・僧侶・庶民の３つの身分で構成されていた会議）の構成員のように，選挙母体の訓令に拘束され，訓令を守らないと召還される命令委任（強制委任）は禁止されること，を意味する。この表決の自由（自由委任の原則）が，政治的代表の本質的な特色である。しかし，政治的代表の考え方は，国民の意思と議員の意思との間に一致の関係が実際に存するかどうかを問題にしない。議員は国民のために活動する意思をもてば足りる。国民代表の理論が，国民の意思と議員の意思との間に不一致が存在するにもかかわらず，あたかも一致があるかのように説くことによって，実際上の不一致をおおい隠すイデオロギー的性格を濃厚にもっていたと評されるのは，そのためである。 ＊自由委任と党議拘束 政党政治が発達し，とくに政党紀律が強くなると，議員は事実上党議に拘束され，党の指図に従って行動することを強いられる。これは自由委任の思想に適合しないという見解もあるが，現代の政党国家においては，議員は所属政党の決定に従って行動することにょつて国民の代表者としての実質を発揮できるのであるから，党議拘束は「自由委任の枠外」の問題だと解するのが妥当であろう。ただ，議員の所属政党変更の自由を否認したり，党からの除名をもって議員資格を喪失させたりすることは，自由委任の原理に矛盾する。もっとも，議員の自発的な党籍の変更や離脱に限って議員資格を喪失させる規定を設けることは許される，と解する少数説もある。［2000年の法律改正で，衆議院および参議院の比例代表選出議員が当選後に所属政党を変更した場合には議員の地位を失うことになった（国会法109条の2，公選法99条の2）。この規定は，議員資格の喪失を自発的な党籍変更の場合に限定することさえしておらず，自由委任の原理との関係で問題をはらんでいる。］ この点と関連し，参議院（比例代表選出）議員選挙において，ある政党の候補著名簿に登載され次点で落選した者が，約１年後に党から除名されたため，その直後に右政党の参議院議員に２名の欠員が生じたにもかかわらず，下位の名簿登載順位の者が操上げ当選とされたので，その中央選挙会の決定を争った事件で，最高裁が，除名処分の当否は司法の介入できない政党の自律的解決にゆだねられているとし，その不存在または無効を理由とする当選無効は認められない旨判示したことが，注目される（最判平7.5.25）。 （二）社会学的代表そこで，とくに第二次世界大戦後，経済の発展とともに社会構造が複雑化し国民の価値観も多元化したという状況を踏まえて，議員の地位の国民意思（具体的には選挙）による正当化が強調され，国民意思と代表者意思の事実上の類似が重視されるようになり，社会学的な観点を含めて代表の観念を構成する考え方が提唱されるようになった。日本国憲法における「代表」の観念も，政治的代表という意味に加えて，社会学的代表という意味を含むものとして構成するのが妥当である。したがって，具体的には，国民の多様な意思をできるかぎり公正かつ忠実に国会に反映する選挙制度が憲法上要請されることになる。＊半代表の理論 フランスでは，ナシオン主権を前提とする古典的な代表（純粋代表）の理論と区別して，議会は建前として人民の意思（民意）をできるだけ正確に反映し代弁すべきだという，直接民主制的な要素を加味した代表の考え方（これはプーブル主権を前提とする）を半代表の理論と言う。必ずしも社会学的代表の概念と同じものではないが，両者は大きく重なり合う。 なお，国民意思の「公正かつ忠実」な反映と言っても，各政党の得票率と議席率との一致という点を重視するのか，世論の主要な動向の国会への反映という点を重視するのか，意見に大きな違いがあるので，具体的な選挙制度の憲法43条適否を単純に決めることは難しい。 ２ 国権の最高機関憲法41条は，「国会は，国権の最高機関であ」ると定める。「最高機関」とは，国会が主権者である国民によって直接選任され，その点で国民に連結しており，しかも立法権をはじめ重要な権能を憲法上与えられ，国政の中心的地位を占める機関である，ということを強調する政治的美称である。国会は主権者でも統治権の総蝿者でもなく，内閣の解散権と裁判所の違憲立法審査権によって抑制されていることを考えると，国会が最高の決定権ないし国政全般を統括する権能をもった機関であるというように，法的意味に解することはできない。もっとも，国会が国民を直接代表する高い権威を有するということは，どの国家機関に帰属するのか不明の法定立的権能は国会に属すると推定すべきであることの根拠になるが，それは，最高機関性に法的意味があることの理由にはならない。３ 唯一の立法機関明治憲法においては，議会は天皇の立法権に協賛するにすぎなかったが，日本国憲法においては，国会は「国の唯一の立法機関である」。これは立法権を国会が独占することを意味する。（一）立法の意味およそ「立法」には，@国法の一形式である「法律」（国会が制定する法規範）の定立という意味（規範の中身が何であるかを問わず法律という形式だけを問題にする概念であるため，形式的意味の立法と言う）と，A「法規」という特定の内容の法規範の定立という意味（規範の形式が法律であると命令であるとを問わず中身を問題にする概念であるため，実質的意味の立法と言う）の２つの意味があるが，41条に言う立法はAの実質的意味である。しかし，「法規」は，19世紀の立憲君主制の時代には，「国民の権利を直接に制限し，義務を課する法規範」だと考えられたが，民主主義の憲法体制の下では，「実質的意味の法律」をより広く捉え，およそ一般的・抽象的な法規範をすべて含むと考えるのが妥当である。この法律の一般性・抽象性（合わせて一般性とも言う）とは，法律が不特定多数の人に対して，不特定多数の場合ないし事件に適用される法規範であることを意味する。法律の受範者も，法律の規制が及ぶ場合ないし事件も，不特定多数であることによって，それは誰に対しても平等に適用され，事件の処理について予測可能性が充たされることになり，経済社会の発展が促されたのである。それは法治主義の思想に適合する観念であった。 ＊「法規」 伝統的・古典的な「法規」という概念は，一般的・抽象的な法規範のうちで国民の「自由と財産」を制限する法規範の制定だけを議会の権限として留保し，法律事項を狭く限定したドイツ立憲君主制憲法の特色を示す考え方である。当時のドイツの民主的勢力は弱体で，わずかに国民の利益に最も関係のある「自由と財産」に関する事項だけを，君主の手から奪って議会に移すことができたにすぎなかったのである。 ＊＊処分的法律（措置法） 戦後，社会国家政策の進展にともなって，とくにドイツで，個別具体的な事件について法律が制定される例がかなり現われ，処分的法律ないし措置法と呼ばれ，大きな論議を呼んだ。これは，権力分立の核心が侵され議会・政府の憲法上の関係が決定的に破壊されることなく，また，社会国家にふさわしい実質的・合理的な取扱いの違いを設定する趣旨のものであれば，権力分立ないし平等原則にただちに違反するとみることはできない，とドイツの通説・判例は解している。わが国にも，同様の有力説がある。 （二）唯一の意味国会が「唯一」の立法機関であるとは，実質的意味の立法は，もっぱら国会が（法律という形式で）定めなければならないことを言う。すなわち，@国会による立法以外の実質的意味の立法は，憲法の特別の定めがある場合（議院規則，最高裁判所規則）を除いて，許されないこと（国会中心立法の原則），A国会による立法は，国会以外の機関の参与を必要としないで成立すること（国会単独立法の原則）を意味する。明治憲法は，@の点では，議会の関与しない，しかし法律と同じ効力を有する行政権による立法（独立命令，緊急勅令）を広く認め（8条・9条），Aの点では，法律に国民を拘束する潜在的な効力を付与する裁可という権能を天皇に認めていた（6条）。しかし，日本国憲法の下では，内閣の発する政令は，法律を執行するためのもの（執行命令）か，法律の具体的な委任に基づくもの（委任命令）でなければならないし（個別的・具体的な委任があれば，その限度で実質的意味の立法を政令で定めることができる），天皇には裁可権はない。「法律案は，この憲法に特別の定のある場合を除いては，両議院で可決したとき法律となる」（59条1項）。 なお，内閣は法律の発案権を有するが，これは，憲法72条前段の「議案」に法律案も含まれると解されること，議院内閣制の下では国会と内閣の協働が要請されており，また，国会は法律案を自由に修正・否決できること，などの理由から，違憲とは考えられない。 ＊委任立法 社会福祉国家においては国家の任務が増大し，@専門的・技術的事項に関する立法や，A事情の変化に即応して機敏に適応することを要する事項に関する立法の要求が増加し，また，B地方的な特殊事情に関する立法や，C政治の力が大きく働く国会が全面的に処理するのに不適切な，客観的公正のとくに望まれる立法の必要が増加した。委任立法（立法の委任とも言う）はこういう実際上の必要から条理上認められると解されるが，日本国憲法は73条6号但し書に委任立法の存在を前提とする規定を置き，委任立法の形式的な根拠を明らかにしている。内閣法11条は，「政令には，法律の委任がなければ，義務を課し，又は権利を制限する規定を設けることができない」と定める（国家行政組織法12条4項も同旨）。 個別具体的な委任と言えるか杏か争われた最も著名な例は，公務員の政治的行為を制限する国家公務員法102条1項が，例示の定めはあるものの，「人事院規則で定める政治的行為をしてはならない」というような，禁止される「政治的行為」が何かをほとんどあげて規則（人事院規則14−7）に一任していることである。最高裁は猿払事件判決で，「公務員の政治的中立性を損うおそれのある行動類型に属する政治的行為を具体的に定めることを委任するもの」で，合憲と判断したが，学説では，この委任はやはり白紙的だとみる見解が支配的である。 ＊＊59条と公布・施行の関係 「法律となる」とは，法律として確定したこと，したがって拘束する力が潜在的に生じたことを言う。現実に国民を拘束する力を発するのは，「施行」の日（それを具体的に決めるのは国会の議決である）からである。それには，一般国民に法令の内容を正確に知らせておく必要があるので，官報によって「公布」される。公布は天皇が内閣の助言と承認に基づいて行う（7条1号）。したがって，公布は施行の要件であるが，公布によって国民を拘束する力が発生するのではない。もっとも，公布即日施行の法律は，公布と施行が重なり合う。この場合，公布は，一般の希望者が閲覧・購入しようとすればなしえた最初の場所（大蔵省印刷局官報課または東京都官報販売所）に官報が到達した時点と解されている（最大判昭33.10.15）。 ＊＊＊内閣提出法案 内閣法は，「内閣総理大臣は，内閣を代表して内閣提出の法律案，予算その他の議案を国会に提出し」と定め（5条），内閣に法律案を発案し国会に提出する権限が存することを明らかにしている。内閣主導型の政党政治の発達と行政権の肥大化により，重要法案のほとんどすべてを内閣提出法案が占める傾向が顕著である。議員または委員会が作成する法律案を俗に議員立法と言う（その法律案が成立した場合の法律のことを議員立法と言う場合もある）。議員立法の強化が望まれている。 |
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