憲法

３　唯一の立法機関

　明治憲法においては，議会は天皇の立法権に協賛するにすぎなかったが，日本国憲法においては，国会は「国の唯一の立法機関である」。これは立法権を国会が独占することを意味する。

（一）立法の意味

　およそ「立法」には，①国法の一形式である「法律」（国会が制定する法規範）の定立という意味（規範の中身が何であるかを問わず法律という形式だけを問題にする概念であるため，形式的意味の立法と言う）と，②「法規」という特定の内容の法規範の定立という意味（規範の形式が法律であると命令であるとを問わず中身を問題にする概念であるため，実質的意味の立法と言う）の２つの意味があるが，41条に言う立法は②の実質的意味である。しかし，「法規」は，19世紀の立憲君主制の時代には，「国民の権利を直接に制限し，義務を課する法規範」だと考えられたが，民主主義の憲法体制の下では，「実質的意味の法律」をより広く捉え，およそ一般的・抽象的な法規範をすべて含むと考えるのが妥当である。
　この法律の一般性・抽象性（合わせて一般性とも言う）とは，法律が不特定多数の人に対して，不特定多数の場合ないし事件に適用される法規範であることを意味する。法律の受範者も，法律の規制が及ぶ場合ないし事件も，不特定多数であることによって，それは誰に対しても平等に適用され，事件の処理について予測可能性が充たされることになり，経済社会の発展が促されたのである。それは法治主義の思想に適合する観念であった。

（二）唯一の意味

　国会が「唯一」の立法機関であるとは，実質的意味の立法は，もっぱら国会が（法律という形式で）定めなければならないことを言う。すなわち，①国会による立法以外の実質的意味の立法は，憲法の特別の定めがある場合（議院規則，最高裁判所規則）を除いて，許されないこと（国会中心立法の原則），②国会による立法は，国会以外の機関の参与を必要としないで成立すること（国会単独立法の原則）を意味する。
　明治憲法は，①の点では，議会の関与しない，しかし法律と同じ効力を有する行政権による立法（独立命令，緊急勅令）を広く認め（8条・9条），②の点では，法律に国民を拘束する潜在的な効力を付与する裁可という権能を天皇に認めていた（6条）。しかし，日本国憲法の下では，内閣の発する政令は，法律を執行するためのもの（執行命令）か，法律の具体的な委任に基づくもの（委任命令）でなければならないし（個別的・具体的な委任があれば，その限度で実質的意味の立法を政令で定めることができる），天皇には裁可権はない。「法律案は，この憲法に特別の定のある場合を除いては，両議院で可決したとき法律となる」（59条1項）。
　なお，内閣は法律の発案権を有するが，これは，憲法72条前段の「議案」に法律案も含まれると解されること，議院内閣制の下では国会と内閣の協働が要請されており，また，国会は法律案を自由に修正・否決できること，などの理由から，違憲とは考えられない。

＊「法規」
　伝統的・古典的な「法規」という概念は，一般的・抽象的な法規範のうちで国民の「自由と財産」を制限する法規範の制定だけを議会の権限として留保し，法律事項を狭く限定したドイツ立憲君主制憲法の特色を示す考え方である。当時のドイツの民主的勢力は弱体で，わずかに国民の利益に最も関係のある「自由と財産」に関する事項だけを，君主の手から奪って議会に移すことができたにすぎなかったのである。
＊＊処分的法律（措置法）
　戦後，社会国家政策の進展にともなって，とくにドイツで，個別具体的な事件について法律が制定される例がかなり現われ，処分的法律ないし措置法と呼ばれ，大きな論議を呼んだ。これは，権力分立の核心が侵され議会・政府の憲法上の関係が決定的に破壊されることなく，また，社会国家にふさわしい実質的・合理的な取扱いの違いを設定する趣旨のものであれば，権力分立ないし平等原則にただちに違反するとみることはできない，とドイツの通説・判例は解している。わが国にも，同様の有力説がある。
＊委任立法
　社会福祉国家においては国家の任務が増大し，①専門的・技術的事項に関する立法や，②事情の変化に即応して機敏に適応することを要する事項に関する立法の要求が増加し，また，③地方的な特殊事情に関する立法や，④政治の力が大きく働く国会が全面的に処理するのに不適切な，客観的公正のとくに望まれる立法の必要が増加した。委任立法（立法の委任とも言う）はこういう実際上の必要から条理上認められると解されるが，日本国憲法は73条6号但し書に委任立法の存在を前提とする規定を置き，委任立法の形式的な根拠を明らかにしている。内閣法11条は，「政令には，法律の委任がなければ，義務を課し，又は権利を制限する規定を設けることができない」と定める（国家行政組織法12条4項も同旨）。
　個別具体的な委任と言えるか杏か争われた最も著名な例は，公務員の政治的行為を制限する国家公務員法102条1項が，例示の定めはあるものの，「人事院規則で定める政治的行為をしてはならない」というような，禁止される「政治的行為」が何かをほとんどあげて規則（人事院規則14－7）に一任していることである。最高裁は猿払事件判決で，「公務員の政治的中立性を損うおそれのある行動類型に属する政治的行為を具体的に定めることを委任するもの」で，合憲と判断したが，学説では，この委任はやはり白紙的だとみる見解が支配的である。
＊＊59条と公布・施行の関係
　「法律となる」とは，法律として確定したこと，したがって拘束する力が潜在的に生じたことを言う。現実に国民を拘束する力を発するのは，「施行」の日（それを具体的に決めるのは国会の議決である）からである。それには，一般国民に法令の内容を正確に知らせておく必要があるので，官報によって「公布」される。公布は天皇が内閣の助言と承認に基づいて行う（7条1号）。したがって，公布は施行の要件であるが，公布によって国民を拘束する力が発生するのではない。もっとも，公布即日施行の法律は，公布と施行が重なり合う。この場合，公布は，一般の希望者が閲覧・購入しようとすればなしえた最初の場所（大蔵省印刷局官報課または東京都官報販売所）に官報が到達した時点と解されている（最大判昭33.10.15）。
＊＊＊内閣提出法案
　内閣法は，「内閣総理大臣は，内閣を代表して内閣提出の法律案，予算その他の議案を国会に提出し」と定め（5条），内閣に法律案を発案し国会に提出する権限が存することを明らかにしている。内閣主導型の政党政治の発達と行政権の肥大化により，重要法案のほとんどすべてを内閣提出法案が占める傾向が顕著である。議員または委員会が作成する法律案を俗に議員立法と言う（その法律案が成立した場合の法律のことを議員立法と言う場合もある）。議員立法の強化が望まれている。

国会の地位