行政権と内閣国家作用のうちで，最も大きな組織・人員を擁して国民生活に密着した多様な活動を行うのは，行政作用である。とくに現代の社会国家ないし福祉国家においては，国民生活の全般について積極的に配慮する行政活動が要請されている。その行政活動全体を統括する地位にあるのが，内閣である。明治憲法においては，天皇が統治権を総攬し，「国務各大臣ハ天皇ヲ輔弼シ其ノ責ニ任ス」（55条）るものとされ，内閣については憲法の規定すらなかった。これに対して，日本国憲法は，第五章「内閣」において，@内閣に行政権の主体としての地位を認め，A内閣総理大臣に首長としての地位と権能を与え，B国会と政府との関係について議院内閣制を定めている。 １ 行政権の概念「行政権は，内閣に属する」（憲法65条）。ここに言う「行政権」とは，すべての国家作用のうちから，立法作用と司法作用を除いた残りの作用である，と解するのが通説である。これは控除説または消極説と呼ばれる。国家作用の分化の過程を歴史的にみると，包括的な支配権のうちから，立法権と執行権がまず分化し，その執行権の内部で，行政・司法が分けられた。控除説は，このような沿革に適合し，さまざまな行政活動を包括的に捉えることができる点で妥当であるが，現代福祉国家における行政概念としては，消極に失するうらみがある。そこで，行政概念を積極的に定義しようとする見解（たとえば，田中二郎の「法の下に法の規制を受けながら，国家目的の積極的な実現をめざして行われる全体として統一性をもった継続的な形成的活動」という定義）も有力である。ただその新しい試みは，行政の特徴や傾向の大要を示すにとどまり，必ずしも多様な行政活動のすべてを捉えきれていないのではないか，という問題がある。控除説が妥当であろう。 ２ 独立行政委員会行政権は内閣に帰属するが，それは，あらゆる行政を内閣が自ら行うということではない。一般的には，行政権は行政各部の機関が行使し，内閣は行政各部を指揮監督し，その全体を総合調整し統括する地位に立つ。そこで，人事院，公正取引委員会，国家公安委員会など，内閣から多かれ少なかれ独立して活動している行政委員会の合憲性が問題となる。行政委員会の制度は，戦後の民主化の過程において，政党の圧力を受けない中立的な立場で公正な行政を確保することを目的とし，アメリカの例にならって導入されたものであり，その任務は，裁決・審決という準司法的作用，規則の制定などの準立法的作用，および人事・警察・行政審判などのような政治的中立性が高度に要求される行政作用を行うというものである。これらの行政委員会は，内閣または内閣総理大臣の「所轄」の下にあるとされながら（国家公務員法3条1項，独占禁止法27条2項［1999年の改正により，総務大臣の所轄に変更］，警察法4条参照），その職務を行うにあたっては内閣から独立して活動している。 しかし，憲法65条は，内閣が行政全般に統括権をもつことを意味するが，すべての行政について直接に指揮監督権をもつことまで要求しているわけではない。内閣から独立した行政作用であっても，とくに政治的な中立性の要求される行政については，例外的に内閣の指揮監督から独立している機関が担当することは，最終的にそれに対して国会のコントロールが直接に及ぶのであれば，合憲であると解してよい（内閣の人事権・予算権という形式的な理由だけで合憲とする見解もあるが，それだけの理由では不十分である）。そう考えると，裁決や審決などの準司法作用は，そもそも国会のコントロールに親しまない作用であるから，それが内閣の監督を受けないとしても，差し支えないが，問題は，国会のコントロールになじむ行政委員会の行政作用が内閣の監督から独立していることである。とくに，たとえば人事院のように，国会が人事権・予算権について間接的に関与するにすぎないものについては，疑問も生ずる。しかし，それも人事行政の中立性の要請という特殊性を重視すれば，合憲と解することは十分可能である。 以上のように，行政委員会の合憲性は，制度の沿革，作用の中立性・非政治性，民主的コントロールの方法，行政権との関係などを総合的に考えて判断しなければならない。 ＊所轄の意味 行政機関で上級・下級の監督関係について，@管理，A監督，B所轄の三つの型があるが，コントロールの度合は，@が最も強く，Bは内閣が人事（任免）権と予算権を有する程度の関係で，監督権はほとんど働かない。 |
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